告别“流动性陷阱”，中国宏观调控迎来“第三极”——深度解析为何“资本政策”将成为我国核心调控手段！

张可亮 · 公众号「文化政治经济学」 · 北京 · 2026-03-15 20:28

资本不会一直以“资本”的形式存在，它大多数时间是以零散货币的形式存在于每个家庭和企事业单位，是每个家庭和企事业单位的私人财富，是私人产权。分散的居民财富只有通过一定方式聚集起来形成一定规模，足够进行价值增值活动并投入到价值增殖活动中去的时候才叫“资本”。

货币就是一个个的普通人，而资本是组织起来的一支支军队。

人的状态可以工作为社会创造价值，但也可以躺平成为社会负担，这就像货币，发挥作用的时候会创造价值，但是如果货币仅仅躺在银行账户上便会成为社会的负担，因为在现代社会货币被创造出来就伴随着利息和通胀，就像人，生出来就需要吃喝拉撒睡。

资本就像军队，实质是由各个家庭里的适龄青年构成，这些人平时是散落在各地的普通家庭成员、社会成员，当国家要征兵打仗的时候，众多平民身份的“个人”才被组织起来变成大规模的具有战斗力的军队，可以征战沙场。

资本是组织起来的货币，是有明确目标和严格纪律的军队，而不再是散漫的个人，货币只有组成资本才有战斗力，才能发挥价值才能取得胜利。

如今主流学界都在讲资本中性和资本具有两面性，也提出了要为资本设置 “红绿灯”进行管控，但仅仅停留在就资本谈资本这一层面是远远不够的，必须要从资本中跳出来，必须要升维思考，思考金融而非资本。

水既能滋润万物，满足人们生活和农业灌溉的需求，也可能引发洪涝灾害，带来巨大的破坏。谈论资本的两面性就跟谈论水的两面性一样，没意义。

关键是我们要通过规划、建设水利系统，可以让其为我所用，而不是受其所害。在经济领域来说，货币资本就是水，金融体系就是水利系统，我们应该更好的构建、完善金融体系，才能像大禹治水一样，更好的形成资本、驾驭资本、利用资本，使其更好地服务于社会经济发展。

二、金融有三种形态

一个社会最重要的资源——资本（生产资料），其产生，之前一直被认为是一个市场自发行为，是需要有所谓的企业家精神的企业家靠自身利益驱动或者西方韦伯的说法靠神的指引，开始创业，开始把自己积累的货币资金拿出来形成创业的资本，然后获得利润，滚雪球似的把资本做大。

但是现代社会，有了金融机构之后，资本产生方式发生了变化，金融已经成为资本产生、形成的核心手段。

金融体系的重要作用就是用各种方式将分散小额的资金归集起来，变成大额资金（资本）进行社会投资的活动。金融体系是将货币转化为资本，并将产生的资本进行配置的运行机制和机构。金融体系犹如将分散的适龄青年组织起来变成纪律严明拥有战斗力的军队的征兵体系和调兵体系。

一般认为现代社会的金融体系主要有两种形态：

一种是通过银行体系，吸收居民和企事业单位的存款，将分散在居民手中的财富汇聚，再通过信贷制度分配给资金需求方进行使用。

第二种是通过“资本”市场，进行资本的归集和分配，资金需求方在资本市场发布资金需求，私募机构或公募机构将居民或企业分散的资金归集起来，进行股权或者股票投资。

除此之外，金融其实还有第三种形态，更多的时候它被称为国家财政税收体系。国家通过对居民和企事业单位进行征税，将小金额的税收汇集成大额资金，形成国家财政收入，由国家相关部门按照规划来进行使用或公共基础设施投资。

一国的金融体系一般是由这三种基本形态共同组成。

三、资本有三种形态

金融有这三种形态，对应形成资本的方式和资本形态也主要有三种：

一种是银行体系下的贷款，这种方式形成的是债权资本。

债权资本的特点是对安全性要求较高，但是对回报要求也较低，寻求确定性。即不管贷款方经营情况如何，银行都收取事先约定的固定利息。犹如不管战争胜负，都必须索要本金以及战利品。当然银行还有为居民个人提供的车贷、房贷和消费贷等，这些并未投入企业生产经营的不形成资本，仅仅是对居民个人金融服务。

第二种是资本市场的投资，形成的是股权资本。

股权资本的特点是为了寻求高收益愿意承担高风险。即通过向产业投资共担投资风险，共享收益分成。犹如是与企业一起打仗，胜利了共同分配战利品，失败了，一起承担损失。

第三种就是政府财政投资，形成的是公共资本。

公共资本的特性是主要投向基础设施建设等公共领域，或者是关乎国计民生的交通能源通信等领域，通常不以自身盈利为主要目的，而是为社会提供公共基础建设和服务。国有资本的特点是通过政府投资的方式进行公共基础设施建设，取之于民用之于民。相当于是为了整个战局的胜利，充当工兵、炊事员的后勤保障部队，他们负责铺路架桥、造火做饭，不需要他们去冲锋杀敌，不需要他们去抢夺战利品。

四、调控有三种手段

既然资本的形成和形态有三种形式，那么调控和配置资本的手段也至少应该有三种，国家宏观调控的方式也至少应该有三种。

针对金融的第一种形态即银行体系的存款和贷款来实施调控的是“货币政策”；

针对金融的第三种形态即政府的税收和财政支出来实施调控的是“财政政策”；

针对金融的第二种形态即资本市场的投资和企业融资来实施调控的，我给它起名叫“资本政策”。

货币政策是依靠调控货币的供应量和资金价格（利率），其逻辑是通过调整存款准备金率或进行公开市场操作，控制货币的投放量，通过调整利率的高低，改变企业借钱投资“价格”。货币总量多，利率低，借钱便宜，企业倾向借贷扩大投资，刺激扩张；货币总量少，利率高，借钱贵，企业减少贷款，抑制过度扩张。

财政政策是依靠调控税收和财政支出，直接改变社会总需求，其逻辑是政府增加支出（如交通、水利、通讯等基建投资）直接形成投资，但是带动的是对就业和基建等上游行业的消费，拉动经济增长；减少税收则增加企业和居民的可支配收入，从而刺激消费和投资。

我们可以发现货币政策是通过调控货币的供应量和利率，从而促进或者减少债权资本的形成，再影响经济总量。财政政策是通过直接投资从而增加或者减少基础设施投资，从而促进或者减少公共资本的形成，再影响经济发展总量。

但是货币政策并不直接，是有适用条件和局限性的，比如在经济下行期，企业家如果预期悲观，即使货币量多，利率低，也不愿意贷款投资，也无法拉动经济增长，极端情况就是“流动性陷阱”。财政政策虽然可以直接投资形成公共资本，但是一方面受制于财政收入总量有限，一方面形成的是公共资本，是为产业资本和民生服务的，其盈利性不如产业资本，对经济的拉动作用也是有限的。

由此我们可以发现，资本才是影响经济发展的决定性因素。这三项宏观调控政策，最终都是要作用于资本这个要素，通过影响其形成和配置，来调控经济。

所以国家宏观调控的核心对象就是资本，一切都应围绕着如何调控资本来设计调控手段和调控步骤。通过调控社会总资本总量，就可以调控经济的冷热，通过调控社会资本的流向，就可以调控产业结构。

那国家能不能设计出可以直接作用于资本的政策呢？有，针对金融的第三种形态——资本市场投资，我们长期以来只把它当做一个局部的特殊的小市场，由国务院下属的证监会来制定资本市场发展政策，而并未将其上升为整体的全局性的经济调控措施，一定意义上说是欠缺的。

当然这一方面与我们学习西方的经验有关，一方面也与我们国家的经济发展阶段有关系。

五、西方没有“资本政策”

那为什么西方发达资本主义国家没有“资本政策”，西方经济学里也没有“资本政策”，而我们国家的宏观调控必须增加“资本政策”，必须“三策合一”？

首先，资本主义国家是“小政府、大公司”模式，国家社会公共权力被公司化、私有化。政府权力有限，很多权力都被大资本家篡夺在手中，与资本相关的权力更是大都掌握在大资本家手里，政府不能轻易染指。

美国的资本政策是华尔街金融大鳄决定的，而不是美国政府决定。这当然也保证了其资本政策的灵活和有效，华尔街可以直接决定美国的大部分资本投向，但这是华尔街基于自身的利益驱动，成果也由其独享。比如美国近几十年经济的过度金融化，其去工业化道路，就是华尔街基于其自身利益最大化，做出的决策。

其次，我们国家是社会主义国家，政府掌握的资源多，公共职能也多。我们从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，西方经济学只教给我们国家宏观调控有“货币政策”和“财政政策”，但是没有“资本政策”。同时，社会主义国家只允许大型产业集团的存在，而不允许发展出本国的“华尔街”这样的大资本集团，所以在“资本政策”方面就一直是空白、欠缺的，政府也没有、民间也没有。虽然也相机抉择的出台了一些实际上是资本政策的政策，但是大都是被当做“货币政策”“财政政策”“产业政策”等，并未有明晰的“资本政策”概念。

上面是从社会主义和资本主义的不同社会性质角度，解释了为什么西方发达资本主义国家政府没有制定“资本政策”的权力，所以西方也就没有“资本政策”的理论，而中国政府应该拥有“资本政策”的权力，也应该发展出“资本政策”的理论，并指导实践。

六、资本政策阐释

“资本政策”是我在2018年的一次演讲中发明的新词，经过近些年的思考，对资本政策终于变成了相对成熟的理论体系。

1、定义与核心内涵

“资本政策”是指国家通过各种手段调控资本产生、形成、分配、使用的宏观调控政策，是现代社会现代政府并列于“货币政策”和“财政政策”的第三项宏观调控措施，且是创新型社会最重要的宏观调控措施。

资本政策的核心目标在于促进资本的形成，尤其是创新资本的形成。其本质在于将“资本”从市场自发配置的要素升格为战略性政策标的，通过重构资本的形成机制、流动机制和收益分配机制，实现经济效率与社会公平的动态平衡。

2、与货币政策的区别

货币政策是通过调控货币的总量、结构和利率，是流动性的总阀门，从而间接调控经济的手段，比如降准/MLF/LPR，但货币政策有着自己的局限性。

资本政策：直接调控资本的形成（如国家大基金）、分配（如普惠性收益设计）、使用（如定向产业投资），突破传统政策的间接性与滞后性。

货币政策是创造人，资本政策是直接创造军队。

3、资本政策与资本市场政策的区别和联系

资本政策包括资本市场政策，但又不局限于资本市场政策。

比如通过税收减免和创设便利等鼓励设立风险投资基金、创业投资基金，国家直接设立集成电路大基金，以及地方政府设立政府创业引导基金，这些一级市场的政策当然属于资本政策，鼓励企业在新三板挂牌在京、沪、深资本市场IPO、再融资和并购重组这些二级市场政策也都是资本政策。

“资本政策”不同于资本市场政策，所以其实施主体不能仅是证监会，必须要上升到党中央国务院的层面，与财政政策和货币政策处于一个层级，三者密切配合，“三策合一”才能够奏效。

为什么之前资本市场救市很难成功，而2024年国庆节前央行、金融监管总局和证监会三个部门协同配合，资本市场应声而起？

其中的关键是中国人民银行行长潘功胜表示，将创设新的货币政策工具支持股票市场稳定发展。创设证券、基金、保险公司互换便利，支持符合条件的证券、基金、保险公司通过资产质押，从中央银行获取流动性，将大幅提升资金获取能力和股票增持能力。同时，将创设股票回购增持专项再贷款，引导银行向上市公司和主要股东提供贷款，支持回购、增持股票。

这就是典型的“资本政策”，而不是货币政策，也不是资本市场政策。

有些本来被划归于“货币政策”“财政政策”“税收政策”，甚至笼统的“经济政策”的措施实际上应属于“资本政策”。

比如研发费用的加计扣除，工业设备、工业软件的更新换代补贴等，他们是通过财政手段实施的资本政策，还有很多很多存量的政策都可以重新归类为“资本政策”，只不过在没有这个概念之前，大家不知道而已。现在大家可以一起来考虑重新对国家宏观调控政策进行分类。

4、资本政策的实施

（1）重构货币发行机制

就目前中国的部委职能设置，资本政策的实施主体主要有两个部门做好两件事：一是中央银行，负责成立国家级大基金，一是证监会，负责打造好资本市场生态。

要实施资本政策，需要增加和改变央行职能和运行方式。以前央行的货币政策主要依靠发行基础货币，商业银行通过存贷业务，利用货币乘数效应，将基础货币放大为广义的信贷货币，调控社会资金总量。

实施资本政策则是央行直接发行基础货币，注资到国家平准基金、产业基金，而不需要各家国企联合出资设立。这些基金可以直接购买二级市场的ETF或者参与企业增发，直接形成上市公司的股本，也可以通过创业引导基金以及并购基金，定增参与国家战略新兴产业的未上市公司的股权，扶持企业发展，壮大创新资本，然后通过上市或者并购整合退出。

这样相当于央行通过资本市场来发行基础货币，基础货币直接形成国家想要的扶持的创新资本，既直接支持了创新资本的形成和壮大，又减轻了货币传导机制的失衡和失效。这样操作目标是具体和公开的，操作过程也是直接和便利的，交易成本很低。

资本政策要发挥效应，很大程度上依赖于资本市场这套直接融资体系的健康发展。实施高效的资本政策可以快速有效地重新构建中国资本市场生态，包括一级市场和二级市场。

（2）二级市场依靠平准基金。

之前，国家调控股票二级市场主要依靠证监会出台各种政策法规以及发行公募基金，但从公募基金这些年的市场表现来看，更像地方军阀，各自为战，在面对外资抛盘造成的市场波动时，往往会跟风操作，他们也主要是依靠市场波动赚钱，把散户当做交易对手，并未发挥稳定市场的作用。

我建议的央行成立国家级平准基金，是要将其作为常设基金，而不是只承担阶段性的救市任务，平准基金就是 “中央军”“国家队”，在资本市场承担平准均输的作用，其设立本身就可以震慑在资本市场为非作歹的各类主体，其也具备在市场出现异常波动时，有效平抑股市波动，发挥定海神针的作用。

（3）一级市场依靠普惠金融。

国家成立国家级创业引导基金和并购基金，必须要投入到产业当中去，投入到专精特新中小企业当中去，才能大量形成和壮大创新资本，才能促进经济发展，否则都是无源之水无本之木。而专精特新企业的发展，最终还是通过登陆资本市场才能更好的实现，国家的创业引导基金和并购基金才能顺利退出，从而进入下一个循环。所以必须要大力发展新三板、北交所市场，为更多专精特新的中小企业提供上市机会，使资金（生产资料）的分配更加公平、合理，促进创新资本形成。

实践证明，公平和效率并不互斥，并非不可兼得，不管在银行还是在资本市场推进普惠金融，不仅有助于提升社会公平性，还能够提高资金的配置和使用效率，推动经济的可持续发展。新三板、北交所的设立不仅是多层次市场建设，更是通过“专精特新”企业定向资本注入重塑产业链控制力，打破大企业对股权融资的垄断，进行的资本平权运动。

七、资本政策的具体作用

资本政策的作用和实践意义主要体现在将“资本”从生产要素升格为政策标的物，使其与“货币政策”“财政政策”并列，成为现代国家宏观调控的新型战略抓手。

这一政策体系通过直接调控资本的形成机制、结构形态、配置方向与收益分配，构建起“四位一体”的资本治理新范式，其具体作用体现为：

1、重构资本形成机制：跳过货币传导的直接干预

比如传统的货币政策只能够释放和回笼货币，货币能否形成可以增殖的资本还是需要看市场主体的预期和抉择，通过市场化行为进行，存在“传导链条长-政策时滞久-效果不稳定”的三重困境。

资本政策可以通过平准基金、股权投资基金等政策工具投入到产业和企业当中，直接形成资本，通过创新工具实现精准突破。

比如通过国家资本平台建设，平准基金、产业投资基金等政策工具可直接将货币转化为生产性资本。如国家集成电路产业投资基金（大基金）三期共计近7000亿元投入，带动超3万亿社会资本进入半导体领域，助力该行业迅速崛起，解决美国的卡脖子问题。

2、优化资本结构配比：创造新质生产力

资本政策还可以调整中国的资本结构和关系。

一是调整债权资本和股权资本结构。

银行信贷创造的是债权资本，债权资本是确定性收益资本，且是工业化前中期资本不足、产能不足的时候，较为适用。在当今的工业化后期以及信息时代，债权资本局限性出现了，难以满足创新经济需求。这时候需要的是创新资本、风险资本、耐心资本，就需要通过资本政策来创造，才可以调整、改善我国的资本结构。

国家通过设立国家级创业引导基金和并购基金和产业基金，以及设立二级市场平准基金，都可以改变社会融资的结构，提升直接融资比重。

2025年1月24日中央金融办、中国证监会、财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行、金融监管总局联合印发《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，重点引导商业保险资金、全国社会保障基金、基本养老保险基金、企（职）业年金基金、公募基金等中长期资金进一步加大入市力度，将这些资金将从以前购买债券形成债权资本，直接转换成购买股票形成股权资本。

二是调整国有资本和民营资本结构和关系。

在中国的资本结构主要为国有资本和民营资本，国有资本是护国之根基，民营资本是活力之源泉，二者各有所长，也各有其局限性。通过资本政策可以更有效地实现混合所有制的资本形式，形成“国家资本引领+民营资本协同”的混合模式，同时发挥国有资本和民营资本二者的长处，激活市场活力。比如通过平准基金和股权投资基金投资民营上市公司和挂牌公司，为专精特新民营企业提供资金支持，既可以实现国资保值增值也能通过民营企业实现强链补链的作用。国资和民资不再是泾渭分明，井水不犯河水的对立关系，而变成了优势互补的协同合作关系。

3、调节资本配置方向：助力产业升级

资本政策还可以调节中国的资本的配置方向，资本政策通过“定向投资+市场激励”双轮驱动，破解资源配置扭曲难题，可以很直接的将资本向芯片、生物制药、新能源、人工智能等战略新兴产业转移和配置，促进国民经济的转型升级。

比如交易所可以研究开发数字经济/高端制造/生物医药等ETF指数，平准基金则可以直接发行相关指数基金，可以向战略新兴产业每年注入数万亿资本，助力我国产业结构的转型升级。

4、调节资本收益分配：实现共同富裕

资本政策还可以调节资本所带来的收益分配，突破传统“税收-转移支付”的二次分配局限，在初次分配环节即植入公平基因，即让更多的专精特新中小企业更多更容易的获得资本的使用权，而不再是被大企业垄断。且可以将平准基金设计为由优先级和劣后级两部分组成，央行注资为劣后级，中低收入家庭可以购买优先级份额，每年获得固定的分红，劣后级超额收益则可以充实社保基金，在分配上可以直接将平准基金收益用市场化手段由全民共享，真正的提升居民财产性收入和实现共同富裕。

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