中国基层政治内幕

李子旸 · 公众号「文化政治经济学」 · 北京 · 2022-07-22 22:16

看《县乡中国》这本书，我学到一个新道理，那就是：关于政治制度、政治体系的知识，分为不同的层次，至少可以分成三层。

第一层是公开的，或者说用文字可以记录和表达的知识。比如，县级党委-政府的设置。县里设立党委、政府、人大、政协四套班子。党委有书记、副书记。政府有县长、副县长。人大和政协则分别有主任和主席及相关副职。县里还有多个委、办、局。每个单位分别是什么职能，有多少编制等等。还有，县一级领导是处级干部，县里委办局的领导是科级干部等等，等等。

这些知识，在相关文件和著作中可以找到。政治、行政等专业的学生，不出校门就能学到这些知识。同样，研究中国政治的学者，包括外国学者，通过阅读相关文件和著作，也能掌握这些知识。

第二层则是不公开也不保密的知识，但在书中找不到。这些知识其实就是经验。这些经验性知识，因为没有用文字写出来，在学校里学不到，学者仅靠读书也无法了解。不过，只要你去政府部门工作几个月，就能大致了解到这些知识。说某人有工作经验，就是指这人工作一段时间以后，逐渐掌握了这个“第二层知识”。

比如，在县这一级，县委书记和县长，也就是党委和政府是有分工的。虽然县委书记是一把手，但他并不能完全指挥县长。政府范围内的工作，县长自有他的权力。但是，到了乡镇一级，就不是这样了。

在乡镇一级，镇党委书记“一把手”的含金量更高、镇长虽然行政级别和书记一样，但在现实中，镇长实际是书记的下级。镇里的事情，完全由书记说了算。也就是说，不能把县委书记和县长的关系，等同于镇党委书记和镇长的关系。这件事没有人公开说，但你要是不懂，在工作中就会露怯冒傻气，至少是说外行话。

再比如，县委书记要实施一个项目，他需要做什么？是不是开个全县干部大会宣布一下就行了？或者说，书记的工作方式是什么？他天天工作，是在忙什么？如果有人反对这个项目，书记会怎么应对？那些反对的人，会如何表达反对？

这些知识，很难用文字表达出来。并不是因为这些知识高深，而恰恰是因为这些知识很平凡，看上去平淡无奇，没什么“技术含量”。大家习焉不察，不以为意。可是，虽然没难度，你不亲身经历一番，就是学不到。而没有这些经验，你就很难把工作做好。这就是亲身历练的意义所在。

这个“第二层知识”，有时候也被称为“套路”。在任何组织内做事，都是有套路的。第一步做什么，接下来做什么，怎么说服人，怎么和反对派斗争，怎么开会，怎么写报告，除了明文规则以外，还有种种不成文的规则和惯例。区分内行和外行，主要就是看是否掌握这些套路。

那些不了解“第二层知识”，只了解“第一层知识”的人，就是所谓的“书生”或“书呆子”。书呆子为什么办不成事，原因就在于此。他只有书本知识，缺乏实际经验，或者说，缺乏“第二层知识”。

第三层则是地方性的具体知识。这种知识不但没有文字记载，而且往往秘不示人。比如某书记的偏好是什么？他的强项和弱点是什么？某县的书记和县长的关系如何？县里各个委办局的领导和书记县长的关系如何？谁是谁的人？谁和谁以前是同学、上下级？谁和谁之间矛盾很深？某人的后台是谁？某些政策的真实用意是什么？某些项目的实际得利者是谁等等，等等。

这个“第三层知识”，即使工作了很长时间，也不见得能掌握。要想成为个中高手，须特别留心，多方打探，搜集整理，做个“有心人”才行。而是否充分掌握“第三层知识”，是干部升迁快慢高低的关键。同一届大学生毕业进入政府机关。几年以后，有人提拔，有人原地不动，区别就在于他们对“第三层知识”的掌握和利用能力。

这“第三层知识”不但文字不能表达，普遍的泛泛而论也没有意义。必须结合某地某时的具体情况，才有意义，才有用处。这就是所谓的“地方性知识”。这种地方性知识，琐碎分散，且频繁变化。只有当事人才能掌握。外人很难了解，也没必要了解。

政治体系外的人，往往只掌握第一层知识。体系内有实际工作经验的人，能掌握第一、第二两层知识。而只有充分、全面地掌握所有三层知识，并善加利用，才能在体系内游刃有余、如鱼得水。

《县乡中国——县域治理现代化》讲述的就是中国基层政治中的“第二种知识”。我称之为“内幕”。在这里，内幕并不含有解密、揭秘的意思，指的只是那些难以用文字表达、但政治体系内人人皆知的实际运行规则、惯例、套路。这些也不是见不得人的“潜规则”，而是看上去平淡无奇、但很有用处的实际经验。

书里有很多这方面的“干货”。看过以后，让我解了不少惑，比如，一把手领导怎样分配自己的工作时间？为什么基层会层层加码？为什么要开那么多好像完全没必要的会议？领导提拔下属时有什么技巧？上下级之间怎样讨价还价？为什么经常有那种“运动”式的行政执法？怎样才能确保地方上的安全生产……

政治体系内的人，掌握这些实际经验，就成为内行，有助于正常开展工作；体系外的人，了解这些工作经验，可以理解政府出台政策的原因和用意；进一步说，有助于我们理解国家是怎样运行和治理的。

而且，政府机关是一种人类组织，而组织的规律，很多是共同和相通的。了解这些知识，也有助于我们理解各自行业的规律和“内幕”。

要知道，这方面的书，很少见。如前所述，“第二层知识”没有什么难度，谁都能掌握，但是，不亲身在体系内工作或深入探访一段时间，也掌握不了。书房里的学者，从理念到理念，是写不出《县乡中国》这样的书的。

本书作者杨华，是武汉大学的教授、博导，对“第一层知识”掌握得很充分。在这个基础上，从2007年开始，杨教授长期到基层调研，累计调研时间超过1300天，因此掌握了很多书房里的学者掌握不到的“第二层知识”，汇集成了这本书。这种深入现实的学者，在我国很少见。所以，《县乡中国》这种书，也很少见。

其实，这是我国的政治理论研究相比先进国家的一个明显落后之处。我曾经看过一些美国学者研究他们国家政治体制的著作，共同点是都有丰富的一线调查研究资料。正是因此，他们对美国政治体系的分析，既深入细致，又切合实际，而不是那种“从理念到理念”的泛泛而谈。

政治学是实践性很强的学科。很多重要的政治学知识，隐藏在具体的政治、行政过程中，需要学者去观察和提炼。这才能“见人所未见”“知人所未知”。研究政治的学者，脱离实际，只是讨论概念和理论，讨论反而难以深入，只是低水平的重复。这种低水平的重复，可以说目前充斥着学术界。

因为脱离实际，不能揭示出基于本土真实经验的政治理论，很多研究者实际上是把西方国家——主要就是美国——的理论硬套在中国的现实上。由此得出的分析和结论，看上去很有“批判性”，实际上却是大而无当、言之无物。

有些中国社会科学的研究者，有一种心态，那就是认为中国的问题很“土”，很“粗鄙”，或者说很不正规、很不像话，上不了台面，配不上他们从外国书里学到的那些精致理论。

因为有这种心态，这些研究者没有兴趣去深入了解中国社会的现实。在他们看来，中国社会现实只应该被“改造”——按照外国书上的精致理论去改造，改造越彻底越好，最好能推翻重来。

实际上，他们之所以认为中国的问题很“土”，很“粗鄙”，恰恰是因为他们把外国理论硬套在中国现实上。狗带嚼子——只好胡勒一通嘛。也正是因此，他们的所谓“批判”，无非是削足适履之论，削中国现实之足，适应外国理论之履。

外国理论，是基于外国现实经验提炼而成。所谓精致，无非是理论发展时间已久，历经几代学者反复打磨修正而已。中国学者要做的，是去深入观察中国现实，提炼出相应的理论。更进一步，在中外理论的对比中，发现普遍的原则，或者对既有的普遍原则有更深的理解。这样一来，才也会有基于中国现实经验的精致理论。在这些理论的视角之下，中国的现实也就不那么“土”，不那么“粗鄙”了。

《县乡中国》就是这方面的开创性著作。看到这书，会让人有既熟悉又陌生的感觉。说熟悉，是因为书中讲述的都是身边的事情，此前多少有所耳闻；说陌生，则是因为缺乏深入了解，即使是身边的现实，大家也往往只是略知一二，印象朦胧。看到书中详实真切的分析，就会一下子有豁然开朗、原来如此的感觉。这种独特的“本土性”阅读体验，对当代中国读者来说，颇为可贵，是读外国书得不到的。

希望中国的学者，能给中国读者提供更多这种“本土性”阅读体验。这既能增进大家对中国的理解，也有助于丰富理论本身。中国现实，其实是一座理论富矿，其中蕴藏着大量尚未被充分认知的社会规律，有待人们去发掘和整理。

《县乡中国》一书的内容很丰富。接下来，我会挑选一些有趣的内容，“抄袭”改写，与各位分享。

“县官”如何治县？县乡政府是如何运作的？国家的各项政策如何在县域社会落地？县级党委政府与乡镇党委政府如何互动？县级党委政府如何调动乡镇的工作积极性？县域领导干部如何树立权威？乡镇如何利用现有资源做工作？县域中的基层干部的状况和发展前景如何？

本书深描中国政治的实际运行，对上述问题做了抽丝剥茧、入木三分的剖析，是一本展现县乡政治生态的写实白描书。书中真实再现、集中探讨了县乡政治运行中出现的新问题、新情况、新经验，涉及中央与地方、顶层与一线、领导与干部、政治与治理、属事与属地、跨级与上级、监督与自主等基层治理的基本主题。书中讲述了大量人们耳熟能详又耐人寻味的真实案例，揭示了县乡政治运作的深层逻辑和机理，是“田野的灵感、野性的思维、直白的文风”的范本。

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