中国农村合作金融变迁的制度分析（下）

张可亮 · 公众号「文化政治经济学」 · 北京 · 2022-07-06 11:29

本文通过第一章对国内已有研究文献的综述，第二章对于国际上合作金融的理论和情况的详细介绍和第三章具体对我国农信社的改革发展阶段的回顾，以制度经济学原理为分析工具，综合运用制度经济学中的制度变迁理论和国家理论对中国当前金融改革中非常重要的一个方面——中国农村金融改革作了深入的分析，并得出以下结论：

结论一：通过制度变迁理论来分析中国五十多年的农信社改革历程，揭示出了中国建国后的农信社改革是政府供给主导型的强制变迁的过程，并进一步引入制度经济学中的国家理论分析中国政府在农信社改革中的地位和作用。指出在中国的金融改革和制度变迁中，国家不仅是最重要的主体，而且国家的选择始终影响到下层结构的成本和收益预期，因而影响到制度变迁的形态和过程。在农信社的历次改革中，政府正是出于自身的效用函数考虑，以行政权力介入农信社的自主发展，才严重导致了合作金融的功能异化。

结论二：通过对农户行为的三个经典命题的介绍以及对中国农户性质和他们对金融需求的分析，指出我国的大部分农户都是属于坚守生存经济原则的“道义小农”，他们的信贷需求都属于救助性维生性的。得出小额信贷是现阶段我国满足农户信贷需求的重要并有效手段的结论。

结论三：从历史的宏观视角对我国的国家农贷作了回顾，绵延数千年的赈贷与赊债史迹，给我刻画出了国家农贷的主流是救助性的这样一个事实。指出要想解决我国一直存在的国家农贷悖论，为农户提供商业性农贷不行，实行具有免费性质的农贷（例如国家扶贫资金）也行不通。最后得出：建立合作金融的合作农贷制度或许是破解国家农贷悖论的“第三条道路”。

结论四：在农信社与农村合作金融制度之间具有很强的不可逆性，亦即国家固然可以通过强制途径将真正意义上的合作农贷整合为国家农信社体制，但却无法依靠同样的方式将农信社体制还原为合作农贷，即此次农信社向合作金融回归不能也无法采取先前惯用的那种自上而下的以行政命令为主的强制性变迁方式，提出可以先在基层以村为单位发展合作金融小组，然后与现存的合作社进行嫁接改造，这样一种自下而上的改造过程的建议。

结论五：我国的现实国情决定了，我国的农村金融体制必须是向着上有政策金融，下有合作金融的相互贯通的农村政策性金融循环体系的方向改革。所以应当在农民农村层面上发动引导农户主动参与创办合作金融，在国家层面上来说对其进行强有力的政策性制度性支持保证，通过上下合力最终把我国的农信社改制成为，自下而上入股、自上而下服务的合作金融体系。

第五章    我国农信社的制度变迁方向

本章论证提供小额信贷的金融机构依然可以利用现存的农信社，但是农信社却必须向真正的合作金融回归，并指出回归道路应该是自下而上的，而非以往的自上而下的行政推动。同时在国家层面，由于我国的现实国情和农村金融的特点，决定了必须对农信社进行强有力的政策支持。

第一节 农信社改革方向之

微观层面：向真正的合作金融回归

5.1.1制度经济学关于制度的相关概念

制度经济学中关于制度，还涉及到两个概念,即制度安排和制度结构[1]。制度安排是约束特定行为模式和关系的一套行为规则,制度结构是一个社会中正式和非正式制度安排的总和，它们的关系是制度局部和制度全局的关系。在一个制度结构中，各种制度安排之间存在相互共生的关系，所以一种制度安排的变革成功与否还受到其他制度安排的影响。

金融从本源上说就是融通资金，金融作为一种经济活动是社会经济发展到一定阶段的产物，作为一种有意识的制度安排则是更晚的事情。从金融制度的形成机制来看，它是经济过程的派生制度，是经济制度的一部分。经济制度决定金融制度，有什么样的经济制度就应有与之相应的金融制度的配套运行。尽管这种适应性在表面上更多的变现为一种自然演进的过程。这里的经济制度就是指整个制度结构，它是指所有与经济有关的制度安排（诸如农村的财政制度、税收制度、土地承包制度等等）的总合。金融制度就是其中的一项制度安排。

金融制度应顺应整个经济制度结构并为这种制度结构服务。经济制度是第一位的，金融制度是第二位的。从这个意义上讲，金融制度本身并没有绝对的优劣之分。评估金融制度的优劣的唯一标准只能是看其是否能推动经济健康、稳定地发展。

经济制度决定金融制度，并不是说政府可以任意决定金融制度。现代金融制度既不是经济制度的附庸，也不是政府的“仆人”。可以说，金融制度的建立、发展与改革都应该与经济制度紧密相连，这是一个不断深化的过程。我们特别强调的是，尽管金融制度从属于经济制度，并为经济制度服务，但是金融制度也是经济制度的一部分，是客观的东西，不能随意改变，必须顺应经济发展的客观要求对其进行改革和调整。

中国的金融制度改革从总体上讲，是滞后于经济制度的改革。中国金融制度在许多方面不能适应社会主义市场经济发展的需求。如中国金融制度就远远落后于农村经济发展的需要；中国的民营金融制度远远落后于民营经济的发展；我国缺乏多种经济成分的金融制度安排。这种现象的直接后果是全国许多的非法的民营金融的出现，以弥补国有金融的服务却为留下的空档。而这种经营由于缺乏必要的法律监督，风险极大。

同样中国现在农村的金融制度的改革和调整，不能主观任意而为，也必须和中国农村的现行的整体经济制度相适应。而合作金融就是这样一种合理有效的农村金融制度安排，中国的农村信用合作社改革在微观层面，必须向合作金融回归。

5.1.2 合作金融是解决我国“三农问题”的有效金融制度安排

合作金融的必要性和存在、生存、发展的空间就在于弱势群体可以通过团体合作、资金联合的方式实现互助，解决单个社员不易解决的经济问题，能够提供一种直接面向客户，信贷交易成本相对较低（一般无须抵押、担保），授信额度较小的融资方式。具体分析我国“三农”问题（农村、农业、农民问题）的现状，就会发现农业属于国民经济中的弱质产业，农民属于社会中的弱势群体，农村地区产业结构单一，所以我国尤其是需要合作制的存在与发展。

1．农村现状与合作金融：投融资制度创新是解决农村经济落后问题的根本途径。

过去十年中国农村经济的发展明显滞后于城市的发展，今天，在广大农村地区，要缩小与城市的差距必须要靠加大资金投入来实现。在国家财力有限的情况下，金融支持显得尤为重要。而农村金融服务面临的现实是：商业银行战略转向、机构网点收缩，政策性银行无力直接伸到最基层去顾及农户的金融需求，在各国有商业银行相继退出或收缩农村金融阵地的大环境下，农村信用社理所当然的成为支持农村的金融主力军，这虽然是现行金融体制安排下被动形成的结果，但是也为重新塑造合作金融创造了良好的环境。因此造就一批真正意义上的互助性农村信用社，填补由于国有银行收缩和农村金融竞争缺位造成的金融服务空白和断层，是完全必要和可能的。发育一大批农民自己真正意义上的农村信用合作组织，对于在当前农村经济条件下探索建立自我发展、良性循环的农村投融资体制有着极为重要的战略意义。

对于农村信用社而言，合作制是规范约束农村信用社经营行为的制度保证。农村信用社如果仿照商业银行经营管理，虽然有利于统一调度资金，增强抗风险能力，但可能因管理环节过多造成脱离市场和经营低效问题，农村信用社一旦脱离农村市场和背弃合作制，就会三是自身优势。这是因为，农村信用社与商业银行如果定位趋同，在与商业银行争夺客户时就会面临着专业人才、金融工具、结算网络等方面的制约而处于劣势。另一方面，如果不实行合作制，即便是固守农村市场，由于在农村金融市场处于相对垄断的地位，从长远看，也会因缺乏竞争而逐渐失去经营和创新的内在动力，陷入停滞不前的困境。

2．农业现状与合作金融：对农业投入期限长，回报低的特点客观上要求农村信用社以合作制的方式提供低成本的信贷支持。

现在的农村信用社贷款利率多大于一浮到顶至50%，在当前对农业投资回报率远远低于其他行业的情况下，农村信用社的贷款利率却可以比其他贷款高出20%—30%，这一方面是政策因素使然，是在利率上为市场化的条件下对农村信用社的一种特殊的扶持政策，但这种政策是以进一步减少农业剩余价值为代价的，延长了农民进行资本积累的时间。另一方面这也是市场发育滞后的负面表现，由于资金在农村的奇缺性，使这种非市场化的资金供给条件在农村能够以市场化的形式得到认可——即使是高利率的贷款仍然供不应求。

解决这一问题的关键是重新定位农村信用社，恢复农村信用社互助合作组织的本来面目，以不以盈利为目的的经济组织形式，实现自觉地对农业的低成本投入。无论对农业还是对农村信用社，都是双赢的选择。首先，没有农业的可持续的稳定地发展，农村信用社就成为无本之木，无源之水，农村信用社存在和发展的必要性就在于对农业的长期的稳定地支持，而不是短时间内为弥补自身亏损、减轻自身包袱而对农业进行“掠夺式”索取。其次，合作制的资金筹集和投入方式符合我国现阶段低水平的农业生产方式的要求，对于促进农民认识和理解合作制的内涵和实质，加速生产领域的合作制的生产，优化农业生产资源的配置，改变一家一户的封闭的生产方式，最终提高农业生产的市场化、社会化程度将具有积极的意义。

3．农民现状与合作金融：对农民这一弱势群体的金融支持需要农村信用社以合作制的方式扩大贷款覆盖面。

从当前我国农村经济特点看，以一家一户为单位的家庭联产承包责任制的基本生产方式，决定了农民贷款需求具有额小、零散的特点，土地承包法的出台进一步保障农民长期经营土地的权利，提高了农民增加投入的积极性，农户脱贫奔小康对小额信贷的需求比较强烈。经验表明，小额信贷是近几年发展中国家扶贫开发采用的普遍而有效的做法。我国农村也具备推广小额信贷的市场基础，但受资金来源和政策限制，目前国家出资或民间自发组织的小额信贷服务机构短期内难以覆盖广大农村地区，因此，除了农村信用社外，还没有合适的金融机构能够更有效地、大面积的组织和发展农户小额信贷。

农村信用社实行合作制有利于发放小额信贷，有效扩大农户贷款覆盖面。合作制建立的目的之一就是降低农民贷款“门槛”，通过农户集资参与进来的形式，让农户能够比较容易得获得贷款。农村信用合作社采用合作制的制度形式，实现社员民主管理，可由此带来对农户贷款的信息优势——社员认为信用社是自己的，愿意彼此合作，能够自愿提供他们十分了解的关于其他成员的个人和家庭背景的信息，使信用社可以降低成本甚至无成本的取得贷款人即成员们自己的信息，从而使贷款的安全性得以保证，这种靠地缘、人缘、血缘来采集信息的方式，为一般商业银行所不具备的名著管理及其信息成本优势，使农村信用社未来得以生存和发展壮大的重要基础。

此外，在我国社会主义初级阶段，还存在着部分贫困农户。给贫困农户以资金等方面的帮助，促进其脱贫致富是各级政府的一项长期政策。实际生活中扶贫工作大都是通过民政部门进行的，人们把民政部门的无偿支援比作“输血”，但“输血”并不能从根本上改变贫困户的造血机能。近年来，各地农村创造了“扶贫互助基金会”这种合作金融性质的组织，将原来无偿的资金援助改变为有组织的无息或低息贷款，并向贫困户提供信息指导、技术帮助，力求从根本上改变贫困农户造血机能，帮助他们脱贫致富。所以，现在合作金融的存在发展有利于实现农民共同富裕。

发展合作金融事业，对于培养提高农民群众的经济组织管理能力和合作意识也是十分必要的。合作金融组织不仅具有金融企业性质，也是一种群众性的合作经济组织，调剂资金余缺固然是它的根本任务，但在促进社会主义市场经济，强化集体意识及合作精神方面，也发挥着重要作用。通过信用合作组织，并坚持合作教育、技术教育，可以提高农民的科学文化知识及经营管理素质，还可以增进农民的市场经济意识和合作意识。

5.1.3 从下而上的嫁接回归过程

鉴于对我国农村、农业、农民问题的现状分析考察，以及第三章第一节中对于我国农户性质的判定，我们说应当把农村信用合作社改制成为以合作制为其产权组织形式，以小额信贷为主要业务方向的合作金融机构。

但张杰（2003）认为现存的农信社不可能转化成为合作金融性质的机构。因为农村信用社体制原本就是国家为了体现其辅助农业的意愿而建立的特殊农贷安排，从根本上讲，这种安排具有非市场合约的性质。而从理论上讲，真正意义上的合作农贷应该体现平等和独立内涵，是一种市场合约。换言之，在农信社与农村合作金融制度之间具有很强的不可逆性，亦即国家固然可以通过强制途径将真正意义上的合作农贷整合为国家农信社体制，但却无法依靠同样的方式将农信社体制还原为合作农贷；农信社体制的可能趋向是继续沿着其内在逻辑走向国家政策性农贷体制，除此别无选择。

笔者基本同意这种观点，即农信社向合作金融回归不能也无法采取先前惯用的那种自上而下的以行政命令为主的强制性变迁方式，而且农信社也应该并且可以成为国家政策性农贷的主体。不同于张杰的一点是，可以先在基层发展合作金融，然后与现存的合作社进行嫁接改造，这是一个自下而上的过程。

具体而言必须通过将合作金融的理念介绍给农民，调动农户的关注和参与，将一直存在的民间熟人借贷引导发展为农民以村为单位成立合作金融小组，此合作金融小组以合作制原则为标准，以股金为主要资金来源，民主管理，不以盈利为目的。以村里的每户为入股单位，入股资金可因地制宜，根据村庄的农户富裕程度，几百到几千、几万都可以，进行资金联合。在初级阶段可能资金规模很小，主要为社员的婚丧嫁娶，生老病死等产生的资金需求提供服务，满足社员的救助性贷款需求。不入股的家庭将得不到合作金融小组的各种服务。村合作金融小组通过在乡县信用社开立独立账户，将小组的资金存入其中的方式与现存的乡县信用社嫁接。经过3-5年的实践，如运作良好，估计可以吸引农户将其大部分资金都存入各村的合作金融小组，然后可将此账户的存款转化为信用社股份，同时启动乡县一级的信用社向合作制的转化，使之成为各村合作金融小组为成员单位的合作金融组织，并逐步扩大服务范围和种类。通过这种方式完成县级农信社向合作金融的回归后，再以此方式成立省联社。最终成立农信系统的国家一级的国家合作金融银行。

这是农信社改革的一个方向，来自民间推动的自下而上的层层持股建立合作金融系统。

第二节  农信社改革方向之

宏观层面：国家给予制度化的政策支持

5.2.1 国家支持合作金融的必要性

以前我国农信社一直不成功的原因就是一方面国家让其进行商业化的运作，另一方面却又让其承担着许多政策性的任务，结果是“两头耽搁”。就微观层面的商业化运作来说，第一节中已经论述这是行不通的，应该向真正的合作金融回归；就宏观层面的承担政策性任务来说，这是由我国的国情决定的，也是必须和必要的。在宏观层面上让农信社承担政策性任务，国家就必须为其提供相应的政策性支持！而这种政策性的支持也不能是一时性的和一事性的，而必须是制度化的固定化的。所以笔者在此提出农信社的改革之二——宏观层面：国家必须给与充分的制度化的政策支持。

国外农村合作金融发展的实践显示，绝大多数国家都对农村合作金融的发展给予积极的政策支持。如, 法国、美国政府亲自出面帮助农村合作金融机构的创建和管理体系的建立；日本的农村合作金融也是在政府各种保护制度支持下运营和发展的,主要的支持制度有存款保险制度、相互援助制度、农业灾害补偿制度、农业信用保证保险制度等。很多国家在税收上对农村合作金融也给予优惠：美国规定对信用社免征各种税赋、建立信用社存款保险、不交存款准备金、信用社可参照市场利率自主决定存贷款利率；日本政府规定免征农村合作金融机构的营业税、所得税、固定资产税，允许分红进入成本，政府对农协合作组织发放的贷款给予利率补贴，对其存贷款利率、资本充足率等实行优惠政策等。 

这是由以下几点决定的：

1．由行业特点决定。

农村信用社地处农村，服务农业。农村是资金贫瘠地域，贫瘠意味着农村信用社组织资金难；农业是社会再生产和自然再生产且受自然再生产严重制约的弱质产业，决定了农村信用社贷款风险大，收息难。目前，我国广大农村商品交易仍以现金流通为主，以服务农业为宗旨的农村信用社承担着供应广大农民现金的重任，成为主要的货币投入组织，而货币是保管费用昂贵且不生息的银行资产，历来被银行限制在一定限度内，但农村信用社由于行业因素决定，务必库存大量现金以满足农村提现的需要，这一利益损失理应给予必要补充。派生存款理论指出：在广泛使用非现金结算的条件下，可以在原始存款的基础上形成一笔新的存款即派生存款取得经济效益。而农村信用社由于非现金结算手段落后，且渠道不畅，加之农村提现率高，致使农村信用社派生存款能力极少，这必然大大影响信用社的放贷能力，影响利息收入。因此，需要国家在政策上予以扶持。

2．由管理费用高决定。

农村信用社机构设置具有点多、面广、战线长的特点。由于战线过长，致使管理部门传递信息速度慢甚至被扭曲的概率增加。这些对于自负盈亏的经济实体来说都是值得考虑的重要因素。单个信用社规模小，业务单一,达不到规模经济, 由于农村地域广阔, 发展又不平衡, 致使大多数农村信用社资金规模小、业务范围窄。规模小, 必然资金成本高；业务范围窄, 不利于费用分流不利于风险分散,从而进一步提高了单位资金成本。

3．由资金成本高决定。

按照农村信用社要办成“由农民入股，由社员民主管理，主要为入股社员服务的合作性金融组织”的要求，对社员要实行贷款优先、利率优惠政策，规定本社社员的贷款要占全部贷款金额的较高比例。利率优惠意味着利益损失，社员贷款金额过大意味着将同等金额用于工商贷款的机会减少，应该引起金融决策层注意的是，全国农村信用社目前资金实力较大，且资金实力增势强劲，巨额资金与狭小的应用空间形成强烈反差，致使资金闲置严重，成本居高不下。

4．由风险高的现状所决定。

为什么说农村合作金融是高风险的行业呢？一是农村合作金融至今没有建立起强有力的行业管理机制，资金统筹、调拨能力差，这就使一些头寸短缺社的风险增加导致风险溢价高。由于农村信用社地处偏僻的农村，金融信息短缺，许多浮动利率工具应用不足或完全没有应用，进一步加大了风险溢价。

5.2.2 国家支持合作金融的现实性

政府给予农村合作金融政策支持是一个内涵丰富的综合概念。为了便于说明，下面将这一概念分解为国家行政支持，财、税政策支持和中央银行政策支持三部分。

1．国家行政支持

首先,要争取尽早颁布《合作金融法》,用法律的形式把合作金融企业的权利、义务、应遵循的基本原则及政府应给予的优惠政策确定下来，以保证农村信用社的合法权益；

其次，应赋予农村信用社统一管理、调动农村资金的动力。比如代理民政部门的扶贫资金、财政的支农资金、发行的粮棉收购资金以及农业开发基金。利用农村信用社的服务网点和灵活机制切实保证国家的支农资金真正用于农民、用于农业、用于农村。

第三，也可以使合作制能够按法律进行规范和管理。在市场经济条件下，不仅要有公认的运作规则，而且市场主体的性质、功能和法律地位也必须有明确地界定。

2．国家财税政策支持

首先，要实施财政补贴。

农村信用社地处农村、服务农业、农民，是农村金融的基础，担负着许多政策性支农任务。同时，合作金融处于带动农村经济发展和农村金融活跃的源头地位，理应给予财政支持，对农村信用社因执行国家宏观调控以及落实国家扶持农业政策而带来的亏损，国家财政应予贴补。

其次是减免税收。1984年前，国家对农村信用社一直实行免税政策，这在很大程度上支持了全国农村信用合作事业的发展。从1985年起，农村信用社视同一般专业银行征税，显然脱离了农村信用社的经营实况。针对规范后农村信用社的实际情况，国家对农村信用社应执行免交所得税、附加税和减交营业税的政策。待国家财政好转后，再向免交一切税赋的国际惯例靠拢。

第三,在减免税收未付诸实施前，税务部门应允许农村信用社扩大税前列支范围。一是要提高呆账准备金提取比率；二是加速固定资产折旧，房屋及建筑物、机具设备、运输工具年折旧率也应提高；三是针对应收未收利息增多的实际，应仿效企业提取一定比例的坏账准备金。

3．国家中央银行政策支持

农村信用社是金融企业，因此，央行的政策支持对农村信用社来说是最大、最直接、最有效的支持。

（1）降低存款准备金比率。央行要针对农村信用社现金用量大和派生存款创造能力低的实际，大幅度降低存款准备金率，允许农村信用社建立“二级准备金”制度，增强农村信用社系统内的资金调控能力。

（2）央行要开展对农村信用社的再贷款、再贴现业务。目前,由于所有制关系，央行在再贷款，再贴现条件和利率方面，不仅没有按国际惯例对农村信用社以必要的倾斜，相反尚未取得与商业银行的同等地位。农村信用社扶植的产业是基础产业、弱质产业, 央行理应放宽再贷款、再贴现条件，降低其利率，以切实体现央行对农村信用社的价值让渡，支持农村经济持续、快速、健康发展。

（3）央行要为农村信用社提供结算和现金服务。多年的经营实践证明：结算渠道不畅，现金供应不充分是制约农村信用社经营和发展的两大瓶颈。在与农业银行脱离行政隶属关系以后，央行理应承担对农村信用社的结算和现金服务，借以提高农村信用社服务农村、服务农业、服务农民的融资水平。

（4）允许农村信用社发行合作金融债券和吸收高于基准利率的存款。前已论及，农村信用社地处金融贫瘠的农村，要想把农民手头闲置的资金留在农村，并在城市组织一定的资金支持农业，没有特殊手段不行。发行合作金融债券，吸收高于基准利率存款就是实现上述目标的有效手段。

（5）允许农村信用社成立全国农信社抗灾互助基金，开展系统内保险。我国地域辽阔，各地自然条件不尽相同，而且农业基础设施薄弱，抵御自然灾害的能力不强，几乎每年都会在全国部分地区因天气原因发生诸如洪涝之类的严重影响当地农业生产的灾害，受灾的地域性特征比较强，这就会对当地的农信社产生极大影响。所以就可以通过建立农村信用社系统内抗灾互助基金，在初期共同抵抗，化解风险，并可以为当地农户在灾后重建的过程中继续提供金融服务。

（6）重新构建农村政策性金融循环系统,拓宽农村信用社信贷资金运用领域，提高资金运用率。要充分认识农村信用社的经济属性,重新构造上有政策金融，下有合作金融的相互贯通的农村政策性金融循环体系。其具体做法是：农村信用社剩余资金将以保本微利的特种存款形式存入央行，作为农副产品收购资金贷给农发行，而农发行将县以下的农副产品收购资金交给农村信用社代理，用提高资金运用率，扩大中间业务收入来改善农村信用社的经济效益。

结论

本文通过第一章对国内已有研究文献的综述，第二章对于国际上合作金融的理论和情况的详细介绍和第三章具体对我国农信社的改革发展阶段的回顾，以制度经济学原理为分析工具，综合运用制度经济学中的制度变迁理论和国家理论对中国当前金融改革中非常重要的一个方面——中国农村金融改革作了深入的分析，并得出以下结论：

结论一：通过制度变迁理论来分析中国五十多年的农信社改革历程，揭示出了中国建国后的农信社改革是政府供给主导型的强制变迁的过程，并进一步引入制度经济学中的国家理论分析中国政府在农信社改革中的地位和作用。指出在中国的金融改革和制度变迁中，国家不仅是最重要的主体，而且国家的选择始终影响到下层结构的成本和收益预期，因而影响到制度变迁的形态和过程。在农信社的历次改革中，政府正是出于自身的效用函数考虑，以行政权力介入农信社的自主发展，才严重导致了合作金融的功能异化。

结论二：通过对农户行为的三个经典命题的介绍以及对中国农户性质和他们对金融需求的分析，指出我国的大部分农户都是属于坚守生存经济原则的“道义小农”，他们的信贷需求都属于救助性维生性的。得出小额信贷是现阶段我国满足农户信贷需求的重要并有效手段的结论。

结论三：从历史的宏观视角对我国的国家农贷作了回顾，绵延数千年的赈贷与赊债史迹，给我刻画出了国家农贷的主流是救助性的这样一个事实。指出要想解决我国一直存在的国家农贷悖论，为农户提供商业性农贷不行，实行具有免费性质的农贷（例如国家扶贫资金）也行不通。最后得出：建立合作金融的合作农贷制度或许是破解国家农贷悖论的“第三条道路”。

结论四：在农信社与农村合作金融制度之间具有很强的不可逆性，亦即国家固然可以通过强制途径将真正意义上的合作农贷整合为国家农信社体制，但却无法依靠同样的方式将农信社体制还原为合作农贷，即此次农信社向合作金融回归不能也无法采取先前惯用的那种自上而下的以行政命令为主的强制性变迁方式，提出可以先在基层以村为单位发展合作金融小组，然后与现存的合作社进行嫁接改造，这样一种自下而上的改造过程的建议。

结论五：我国的现实国情决定了，我国的农村金融体制必须是向着上有政策金融，下有合作金融的相互贯通的农村政策性金融循环体系的方向改革。所以应当在农民农村层面上发动引导农户主动参与创办合作金融，在国家层面上来说对其进行强有力的政策性制度性支持保证，通过上下合力最终把我国的农信社改制成为，自下而上入股、自上而下服务的合作金融体系。

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[37] 郭明奇：《小额信用贷款与农村信用体系建设》，《金融研究》，2002年10期。

[38] 张友俊，文良旭：《交易、契约机制与自律：合水县民间借贷研究》，《金融研究》，2002年4期。

[1]参见林毅夫，《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，.载《财产权利与制度变迁》，上海三联书店，1996版

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