中国农村合作金融变迁的制度分析（上）

张可亮 · 公众号「文化政治经济学」 · 北京 · 2022-07-04 22:38

7月2日，沈阳农商行公告称，经国家金融管理部门同意，辽阳农商行的网点、人员、存款由沈阳农商行承接。此外，一同被承接的还有辽阳太子河村镇银行。加之前面河南村镇银行400亿大案，看后感慨万千，主要有两点：

感慨一：我在2005年写硕士毕业论文的时候，四大行早已实行商业化改革，已经实行或确定实施股份制改革，并筹备上市，农信社、城信社的改革也被提上日程，且商业化改革的路径也几成定局，从监管部门到高校的专家学者几乎都是从各自角度阐述了农信社、城信社商业化改革的必要性和可行性。

毕业论文就要写当时的热点，四大行股份制改革都被师兄师姐们写完了，我们那届就开始写农信社的改革，后来几届就开始写邮储银行的改革，现在想想那会的金融改革真是马不停蹄，一个接一个。可是当我查阅相关文献之后，却得出了不一样的结论，我认为农信社不应该走商业化改革之路，而应该重新回归合作金融的本源，走合作金融之路。在商业化改革十多年后，农商行开始普遍显现出疲态和危机，这几年我们国家又开始重新提倡农村合作金融，或许我的这篇论文依然还有价值。

感慨二：我在2017年开始论证必须党管金融，金融体系必须公有，不应该允许私人资本插手金融领域，现在看来，P2P的暴雷，村镇银行的问题，明天系等民营金融控股集团都爆出了大问题，这也无需多说了。

我好像一直就是在反主流，当年写毕业论文是这样，也不考虑答辩会不会过。干投行后又反中国的IPO制度，跑到三板闹革命。读研后就一直反对如日中天的西方经济学，自己坚持学被打入冷宫的马克思政治经济学。

哈哈，想起了雍正的话：朕就是这样的汉子！也不知怎地，好像就是不迷信权威，在思想上，就是虽千万人吾往矣！当然，在行动上，差好多，现实中不得不妥协…

所以今天把当年的毕业论文找出来，跟大家分享一下，论文字数有点多，分上中下三部分来发吧，今天先发（上），明后天发（中）和（下）。

摘 要

建设社会主义新农村对于我国的经济社会发展的重要性不言而喻，而金融是现代经济发展的核心，农村金融对于农业农村的发展起到的是助推器和放大器的作用，所以我国农村到底应建立什么样的金融服务体系，是一个必须弄清和解决的重大问题。

本文在第一章绪论中首先对文章选题的意义做了说明，对国内在此问题的已有的研究成果进行了综述，并提出自己的观点和本文的创新之处。

第二章将国际上合作金融的理论和情况作了详细的介绍，以便为接下来的我国农信社功能异化的比较及今后改革的方向做好理论准备。

第三章中具体对我国农信社的改革发展阶段作了回顾，运用制度经济学中制度变迁理论指出中国建国后的农信社改革是政府供给主导型的强制变迁过程，正是由于政府出于自身的效用函数考虑，导致了合作金融的功能异化。

第四章从制度的需求与供给角度，通过对中国农户性质和他们对金融需求的分析，指出小额信贷是现阶段我国满足农户信贷需求的重要、有效的手段。

第五章论证农信社却必须向真正的合作金融回归，并指出回归道路应该是自下而上的，而非以往的自上而下的行政推动。同时在国家层面，必须对农信社进行强有力的政策支持。

本文的创新之处就在于以制度经济学原理为分析工具，综合运用制度经济学中的制度变迁理论和国家理论来分析解释中国金融改革当中非常重要的一个方面——中国农村金融改革。揭示了中国农信社制度变迁的政府供给主导型的强制性变迁特征，并指出今后农信社向合作金融回归不能也无法采取此种自上而下的以行政命令为主的强制性变迁方式，而必须通过引导调动农户的关注和参与，自下而上的组建起真正的合作金融。但鉴于政府在我国制度变迁中的重要地位，应充分发挥其在宏观层面上的政策支持作用。最终把我国的农信社建设成为：自下而上入股、自上而下服务的合作金融机构。

关键词：制度变迁   合作金融   农村信用社   小额信贷

第一章 绪论

第一节 选题的意义

去年成为舆论热点的“社会主义新农村”运动，在今年的“两会”上再度被聚焦。中央第8个一号文件如期发布，建设社会主义新农村成为国家战略。有人已经喊出了“中国历史又迎来了一个新的重农主义时代”。然而我国过去的历史曾经有个怪圈：历朝历代的统治者越是“重农”，农民常常越是倒霉。关键在于那时所谓的“重农”是以朝廷为本位的，重的是“农”而不是“民”。那么我们的新农村建设怎样跳出这个怪圈？我们需要一种怎样的重农主义呢？

我们说建设社会主义新农村的一项系统的工程，任务十分艰巨，不能指望单靠农民自己的努力自然而然地实现，因此必须坚持中央一号文件提出的坚持“多予少取放活”的方针。除了城市支援农村，工业反哺农业等财政资金投入的“多予”政策，和取消农业税减轻农民负担的“少取”政策，还必须注重“放活”，即改革现存的诸多束缚农村经济发展的不合理体制和制度，从制度安排上保护农民的各种合法权利，为农村的发展提供一个良好的制度环境和发展空间。

现代经济的发展离不开金融的支持，金融已被确定为现代市场经济的核心，担负着定位稀缺资源投向的重任，成为我国深化经济体制改革的助推器和引致经济增长的放大器。同样我国农村经济的发展也必须有强有力的金融服务做支撑。而现在农村的金融现状是农村资金大量流出、金融“失血”严重，政策性银行职能弱化，国有商业银行悄然退出，农业保险严重萎缩。而作为农村金融主力军的农村信用合作社，因为自身及历史原因，其发展困难重重，功能严重异化，根本没法承担起为农村农业发展提供金融服务的重任。农业在整个金融机构中占用的贷款余额不到6%。农业和农村的金融服务严重滞后和不足，已经成为束缚我国农村经济发展的一大体制障碍。

合作金融自其出现以来，经过100多年来的理论和实践发展，已经遍及全球。成为欠发达地区弱势群体互助自救、获得金融服务的成功经验。在欠发达地区发展合作金融在理论上合乎逻辑，在实践中也已经被绝大多数国家所证实。可我国农村合作金融的发展却历经波折，曾几度走上官办之路，没能很好地坚持合作金融原则。并有人由此怀疑合作金融在中国是否行得通？所以近几年在理论界也出现了关于农信社改革的合作制与股份制之争。

建设社会主义新农村对于我国的经济社会发展的重要性不言而喻，而金融是现在经济发展的核心，农村金融对于农业农村的发展起到的是助推器和放大器的作用，所以我国农村到底应建立什么样的金融服务体系，是一个必须弄清和解决的重大问题。

第二节 文献回顾与研究思路

国内学术界在改革开放以后对于这个问题的看法曾一度普遍认为农村信用社应该坚持合作制，但近些年却出现了一些争论。争论可以归纳为两种较有代表性的观点。一种观点认为，我国农信社一直背离合作制的原则，所以其改革和发展的重点应该是严格按照合作制原则进行规范，改造现有的农村信用合作社（龚方乐，2000）。另一种观点则恰好相反，认为50多年来我国农村信用社不符合合作制原则的历史已经表明，合作制原则在中国农村金融领域根本行不通，农信社不可能过渡到合作制，因此农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行（谢平，2001）。但尽管对农村信用社是实行合作制还是股份制存在有不同的意见，但大多都承认合作制的农村信用社具有存在的必要性。一种是采用反证法，认为农村信用社如果股份化，则既不利于农村信用社自身的发展，也不利于“三农”的稳定（李恩慈，1999）另一种则正面论证，认为我国农村地区存在着广大的弱势群体、存在着高利借贷泛滥的情况，决定了必须发展合作金融，防止社会居民两极分化和稳定社会秩序（郑良芳，2001）。农村地区一直存在着中小经济个体的融资需求，且同样在信贷市场上受到差别待遇，可以说存在再融资层面互助合作的现实需求（谢平，2001）。

也有人对合作制本身提出异议，认为信用社制度本身存在着固有的缺陷，合作制并不是完美的制度选择。同企业相比，合作社的制度安排会造成更大的“偷懒”、低效率，同时要耗费更多的交易费用（马忠富，2001）。但另一方面合作社既利用了其成员固有的当地信息源和信任资本，又利用了自我雇佣的优势，因而可以降低信息、监督和执行等交易费用，给社员带来更多的利益（丁为民，1998）。

本文通过对合作金融的详细介绍，回顾了建国后农信社的各个发展阶段，运用制度经济学中的制度变迁理论和国家理论，从制度结构和制度安排两者关系的角度，论证了中国农村金融制度安排必须适用现阶段农村的整个制度结构，即“三农”问题的解决，有赖于农村合作金融的大力发展。并提出现阶段应采取合作金融的形式，即以农村信用社为主体，农户小额信贷为手段，促进我国农村的社会经济发展。

第三节 研究方法与创新之处

整个中国社会正处于变革时期，而中国的经济改革的重点已经由前些年的国有企业改革转向了金融领域，随着国有商业银行改革的不断推进，中国农村金融领域的改革日益紧迫。相对于主流的西方经济学将经济分析放在一个整个社会制度稳定不变的前提下的分析方法，制度经济学将制度因素也作为一个重要变量纳入分析框架[1]，对于正处于从计划经济走向市场经济的中国来说，无疑更具有解释力和说服力。本文以制度经济学原理为分析工具，综合运用制度经济学中的制度变迁理论和国家理论来分析解释中国金融改革当中非常重要的一个方面——中国农村金融改革。

通过制度变迁理论来分析中国五十多年的农信社改革历程，揭示出了中国建国后的农信社改革是政府供给主导型的强制变迁的过程，而这种政府供给主导型的强制变迁是有着自身固有的优缺点的，通过对这种变迁类型优缺点的分析，为今后的制度变迁提供有益的借鉴。

通过运用制度经济学中的国家理论来分析中国政府在农信社改革中的地位和作用。中国的制度结构具有典型的“二重结构”特征：一方是发达而具控制力的上层结构，一方是流动性强且分散化的下层结构[2]。在中国的金融改革和制度变迁中，国家不仅是最重要的主体，而且国家的选择始终影响到下层结构的成本和收益预期，因而影响到制度变迁的形态和过程。在农信社的历次改革中，政府正是出于自身的效用函数考虑，以行政权力介入农信社的自主发展，严重导致了合作金融的功能异化。

本文的创新之处就在于揭示了中国农信社制度变迁的政府供给主导型的强制性变迁特征，并指出今后农信社向合作金融回归不能也无法采取此种自上而下的以行政命令为主的强制性变迁方式，而必须通过引导调动农户的关注和参与，自下而上的组建起真正的合作金融。但鉴于政府在我国制度变迁中的重要地位，应充分发挥其在宏观层面上的政策支持作用。最终把我国的农信社建设成为：在农民农村层面上来说的合作金融，在国家层面上来说的有政策性支持保证的支农金融机构，使之能为我国的新农村建设提供有效的金融服务，以此促进“三农问题”的解决，确保农业农村和谐稳定发展。

第二章  合作金融概述

第一节  合作金融的概念及特征

2.1.1  合作金融的概念

合作金融是指以国际通行的合作制原则为标准，以股金为主要资金来源，以基本金融业务为经营内容，以社员为主要服务对象的金融活动及随之发展起来的金融合作组织[3]。通常判断一种金融活动或金融组织是否属于合作金融范畴，主要以下述几方面为依据。

1．是否符合国际通行的合作制原则

无论是最初的罗虚代尔原则，还是后来的国际合作制原则，其核心内容都是自愿、民主、平等、互助，这是判断某种金融活动或金融组织是否合作金融的基本依据。合作金融必须体现这四项合作制的基本原则。否则，则不是合作金融。

2．是否以参加者的股金为资本

资本是经济组织从事经营活动的基础，主体资金的形成方式不同，经济组织的属性也迥然有别。对于合作金融而言，股金或股本是其创业资本，并且是主体经营资本，因此，在合作金融的资本结构中，股金应该占绝对优势。

3．是否以社员为主要服务对象

合作经济组织的经营宗旨是不单纯以盈利为目的，而是以促进其成员的经济和社会进步为目标。因此，社员应是合作金融组织的主体服务对象，否则，就不能称为合作金融组织。

4．是否以基本金融活动为经营内容

合作金融是从事金融业务的经济组织，其业务包括存贷款业务，货币结算业务，以及根据成员需求提供的租赁、咨询、代理等业务。

2.1.2 合作金融的特征

合作金融与其他的金融机构相比，具有自身明显的特点，具体而言：

1．合作金融以资金互助合作为基础

合作金融存在和发展的基础是社员投入的股金。人们出于相互支持的动机，通过股金形式，用集体的资金合力，资助成员克服资金困难，促进成员和社区经济进步。资金的互助合作是合作金融区别于其他金融的显著特点之一。

2．合作金融是以资金为媒介的人的联合

在合作金融组织中，人的联合是主体，资金的联合是客体。在内部管理上以人为本，实行“一员一票”的民主管理，无论入股多少管理权限平等。所以，合作金融是以资金为媒介的人的联合。这是合作金融的又一特点。

3．合作金融虽包含精神及道德因素，但又不同于慈善机构

合作金融讲究互助合作、民主管理和合作精神，具有一定的精神和道德因素。但它又是金融企业，提供金融服务要遵循信用和效率原则，因而又区别于慈善团体和社会福利机构。

4．合作金融不单纯以盈利为目的

合作金融是由社员入股建立的资金互助组织，因此，其经营不单纯以盈利为目标，而以促进成员的经济和社会进步为经营目标。只有在资金多余的情况下，才为非成员服务。

5．合作金融管理方式是民主管理

合作金融实行成员“一人一票”的民主管理制度，体现人的联合。

第二节 合作金融的职能和作用

合作金融由于有着自身特有的原则和特征，所以在其职能和作用等各个方面上也体现出于其他金融形式所不具有的特点。

2.2.1 合作金融的职能

1．组织资金互助。合作金融组织通过吸收股金，把分散的资金积聚为大额的资本，据此为成员提供优惠服务，这是合作金融特有的职能。

2．积聚转化资金。合作金融组织通过吸收存款，实现资金积聚，并贷放出去，提高资金的使用效率。

3．组织货币结算。合作金融为成员和客户提供结算服务。

4．反映、指导、监督社区经济发展。

2.2.2 合作金融的作用

1．促进成员的经济和社会进步。合作金融通过为社员提供灵活而优惠的资金及金融服务，帮助成员发展经济，增加收入，促其进步。

2．促进城乡中小企业发展。合作金融处于社会经济体系的基层，城乡中小企业是它的重要服务对象。由于合作金融与中小企业联系紧密，体制接近，二者交易有信息成本优势。

3．促进城乡欠发达社区发展。合作金融植根于不发达地区，通过金融活动能够促进这些地区发展，逐步走向现代化。

4．促进金融秩序稳定。合作金融点多、面广、遍布城乡各地，享受国家政策优惠，存贷业务量大，是社会经济中最活跃的金融成分也是稳定金融秩序的重要因素之一。

第三节 合作金融的产生和发展

2.3.1 合作金融的产生

合作金融是商品经济发展到一定历史阶段的产物，并随着商品经济的发展而壮大。最早的合作金融运动产生于19世纪中期的德国，主要有舒尔茨的城市信用合作社和雷发巽的农村信用合作社两种形式。

1．舒尔茨城市信用合作社

舒尔茨于1850年在德国的萨格逊镇创立了一家信贷社，贷款给手工业者购买原料。在实践中，舒尔茨探索制定出系统的信用合作原则，集中反映了他的合作金融思想。这些信用合作原则包括：合作社的资金来自社员集股；实行有限责任制，入社需缴入社费；股份可自由转让；社员平等自由，实行民主管理；以对社员贷款为主；按股分红，准备金、公积金为社有财产，以股份形态为全体社员所有；从事金融业务，不经营其他经济业务；合作社不隶属于中央合作金库等。舒尔茨城市信用合作社，以城市小生产者的自愿结合为基础，以共同储蓄和相互信用而融通资金，实现城市小生产者的资金互助合作是一个伟大的创举。

2．雷发巽的农村信用合作社

1849年，雷发巽捐款6000马克在德国创办了第一个农村信用合作社。在实践中，雷发巽总结出一套农村信用合作原则：社员以农民为主，采取无限责任制，入社无须缴入社费；社员股金只按普通利率付息，不分红；合作社的红利及公积金不分配；合作社实行民主管理；各合作社形成系统的联合，都应隶属于中央合作金库等。

雷发巽农村信用合作社，其宗旨在于使农民免受高利贷剥削，促进农业生产和防止农业灾荒，是世界合作金融运动的重要组成部分。

2.3.2 合作金融的发展阶段

近代世界各国的合作金融，是在德国的信用合作社影响下，逐渐发展起来的。纵观合作金融发展历史，其过程大致可分为三个阶段：

1．自由发展阶段（19世纪中期~19世纪末）

这个阶段的合作金融运动主要在欧洲展开。欧洲资产阶级革命的胜利，促进了商品经济的发展，使农民和其他小生产者产生了对资金融通的迫切需求。在德国的影响下，合作金融很快在欧洲发展起来。这个阶段的合作金融有下列特点：

（1）由民间自由组织；

（2）资金全部或大部分由社员共同筹集；

（3）带有一定的区域性；

（4）社员人数较少；

（5）部分信用合作社带有民族和宗教色彩。

2．国家干预阶段（20 世纪初~第二次世界大战期间）

这一时期，国家加强对经济的干预，一些国家把发展合作金融作为一项解决农业融资问题，发展农村经济的经济政策，从各个方面大力支持合作金融发展。其具体表现为：

（1）国家从立法、政策、资金等方面支持合作金融发展；

（2）政府建立一套从地方到中央的监管系统和制度，加强对合作金融的管理。

（3）合作金融的规模进一步扩大。其组织从地区扩大到全国，业务领域由农业扩展到林、牧、渔等领域。合作金融运动除在欧洲得到新发展外，进一步扩展到美洲、亚洲、非洲等地。

3．调整变革阶段（二次世界大战后）

在这一时期，合作金融出现了一些新的特征，主要表现在：

（1）合作金融服务领域日益扩大。合作金融运动不再局限于农村还扩展到城市的商业领域；

（2）合作金融融资范围和方式扩大，向综合化方向发展；

（3）合作金融的合作制原则发生异化。包括：对自愿原则加以限制，从而获得固定的资本金；对一人一票原则进行修改，改为有票数限制的表决权；在服务对象上扩大服务范围，也对非社员提供服务等。

第四节 合作金融的评价

2.4.1 合作金融的经济意义

合作金融的产生主要不是单纯的融资需求， 而是来自在正规的金融市场受到差别待遇的中小经济个体（因规模小，缺乏抵押和担保而被商业银行和证券市场歧视）以利他（互助）换取利己（融资）的现实可能性，其根源是交易意识和降低交易成本的动机。中小经济个体往往无法提供必要的抵押品，也无力寻求担保，由于规模狭小，很难获得信用贷款。而且，即使金融机构可提供资金，中小机构往往需提供更多信息说服银行，交易成本很高。从降低交易费用的角度，信用社社员之间相互之间自愿的提供信用是信用社维持的关键，单个社员与信用社交易的成本低于与商业银行交易的成本，这是信用社产生的经济原因。因此，信用合作的存在在于能满足这部分现实需求。

2.4.2 合作金融的社会意义

合作金融具有重要的社会意义。

首先，合作金融有助于减少贫富差距，促进城乡贫困居民走向富裕，消除贫困。消除贫困是社会发展的基本目标之一，而贫困更多的存在于不发达的城郊和偏僻乡村地区。实践证明：尽快而且全面的消除贫困，单靠国家无偿的救济、补贴扶贫、是难以彻底奏效的，而通过合作金融机构为贫困居民提供贷款服务，组织居民互助自救，同时提供技术与管理服务，可将更多的贫困户及个人引向致富之路，实现共同富裕。

其次，合作金融是稳定金融秩序、维护社会安定团结的重要因素之一。合作金融通过灵活优惠的贷款活动，可以控制城乡高利贷剥削，消除高利贷这一破坏城乡金融秩序的不安定因素，从而有利于金融秩序的稳定。通过储蓄存款和发放贷款，调节货币流通，发展生产，扩大商品流通，促进城乡供求平衡，稳定货币流通秩序。合作金融示范城乡金融服务，解决城乡居民生产生活的资金需求，引导民间自由借贷，接受中央银行的领导管理与监督，贯彻执行货币政策和金融法规，为稳定金融秩序，实现宏观调控目标服务。

2.4.3 合作金融内在的制度矛盾

合作的基本原则对合作金融做出一些限制，合作金融制度也存在内部矛盾：

首先，自愿原则使合作金融的自有资本呈现不稳定状态。关于股金上下限的设定又限制了农信社的资金规模的扩张。而参加农信社成员一般经济实力较弱小，入股资金事实上也很有限。因此，合作金融的自有资本的扩张受到限制。

第二，民主管理的原则要求社员一人一票，民主管理。但是，规模范围扩大后，民主管理效率降低：一方面，人数众多，意见很难统一，决策低效率；其次，极易发生搭便车现象。每个个体都希望别人花费成本监督，自己坐享其成，结果没有人监督。另外，规模扩大后经营越加复杂，没有专业知识，很难实现有效监督管理。

第三，合作金融目标的双重性问题。按照合作制的原则，信用合作社应以为社员服务为目标，不单纯以盈利为目的，体现成员间的互助共济。而资金运作本质上要体现效率原则，以利润为目标。合作金融要生存、发展，要维持资金平衡，又不得不去追求利润。尤其在合作金融为扩大资金来源纷纷吸收存款进行负债经营后，这一矛盾日益突出。由于这些制度矛盾，在合作金融规模扩大之后，合作制原则产生了异化。包括：对自愿加以限制；对一人一票原则进行修改，改为有票数限制的表决权；在服务对象上扩大服务范围，也对非社员提供服务等。

而合作金融上述矛盾其根源在于它的双重特征：合作金融组织是企业，而又是通过合作精神联系起来的社会团体，它存在的经济意义在于成员的相互合作、相互信任，使合作金融组织能够以较低的成本获取信息，从而降低交易的成本。依赖于成员合作精神而存在，这决定合作金融的内在封闭性。当组织规模，服务范围和领域扩大，合作金融组织成员间的相互了解，信任程度降低，获取信息的成本增大就会逐渐丧失其信息成本优势。因此，各国合作金融最终都是在政府的扶持下，才组建起完整的体系。合作金融自身不具备扩张性，因此，合作金融在一定范围和层次上有其适应性，但它的制度安排的矛盾也是明显的，存在局限性。当然任何一种制度都不可能尽善尽美，关键在于它能否满足目前的需求，适应当前的经济发展状况。

[1]参见胡乐明，《真实世界的经济学——新制度经济学纵览》，当代中国出版社，2002年

[2]参见林波，“论中国金融制度变迁中的国家模型与效用函数”，《金融研究》，2000年第12期

[3]参见李恩慈，《合作金融概论》，西南财经大学出版社，1999

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