资本市场改革：不谈人事，谈逻辑

张可亮 · 公众号「三板会」 · 北京 · 2025-09-07 21:56

在资本市场注册制改革之前，大家对它有很多的幻想，觉得我们就应该像美国一样，从事前实质审核转向事后形式审核。但科创板注册制出来以后的实践表明，我们的注册制依然是实质性审查，而且审查的更严格，为什么？

很多人会解释说监管部门不愿意放弃权力等等这样的解释，可能有这方面的原因，但是完全归结于此，我觉得可能是片面的。

问题出在哪里呢？

我从这些年观察资本市场改革进程中突然得出了一个发现，这个问题是什么呢？我们国家到底是要讲法制还是要讲政治？还是说既要讲法治，又要讲政治？

这是中国改革进程中一个普遍性困境：法治要求与政治要求的二元张力。

这个问题放到交通体系改革、农业体系改革，都一样，它是一个中国改革过程中的普遍性问题。

二、法治与政治的双重要求

中国的改革有两个要求，一个是讲法治，一个是讲政治。国外则不然，他们大多是只讲法治不讲政治。所以很多国外看似好的制度是不能直接套用的，历史和现实的国情不一样。理解了这一点，大家可能就会理解甚至同情我们的改革者。

讲法治（Legal Governance）的要求：来自于国家治理体系和治理能力现代化的目标。它要求“建制度、不干预、零容忍”，角色定位是“裁判员”，只对程序的合规性负责，追求程序正义。其哲学基础是价值中立，相信“好制度使坏人无法作恶”。

讲政治（Political Governance）的要求：来自于中国共产党的根本宗旨和执政逻辑。它要求“对结果负责”、“为大多数人谋福利”，角色定位是“家长”或“最终责任人”，追求实质正义。其哲学基础是价值有涉（立场鲜明），强调“党的干部必须对人民负责”。

比如我们资本市场改革，证监会作为行政单位，党中央国务院文件都要求你讲法治，我们讲“建制度、不干预、零容忍”，要建设法治化、市场化的资本市场。讲法制是对整个部门的要求，对改革的要求，如果真讲法治，那就是追求程序正义，过程价值中立，只对规则负责而不对结果负责。

但我们党对我们所有党的领导干部要求讲政治，讲政治是什么？我党代表最广大人民根本利益，讲政治就是要对人民群众负责，追求实质正义。证监会作为行政机关被要求讲法治，但证监会主席作为党的干部又被要求讲政治。这就是我们国家的资本市场好像永远逃不出所谓的父爱式监管的原因。

这种双重角色导致注册制实践中出现奇妙的现象：同一个机构（如证监会）和同一个官员（证监会主席），同时承受着两套完全不同、甚至经常冲突的逻辑指令。一方面推进形式审核改革，另一方面又不断加强实质审核。作为行政机构，它被要求讲法治；作为党的机构，它被要求讲政治。 当两者冲突时，在实践中，“讲政治”的权重要远高于“讲法治”，因为其关系到政权稳定性和合法性根基。

三、最根本、最底层的矛盾悖论

这个悖论之所以“根本”和“底层”，是因为它触及了现代中国国家治理的两个元点：

1、治理目标的二元性

中国的治理目标，一方面是追求 “现代性” ，即构建一个基于普遍规则的、可预测的、高效的法治-市场体系，暗含着与西方世界接轨；另一方面是坚守 “合法性” ，即维护中国共产党领导下的社会稳定和人民的根本利益（其判断标准由党主导）。这两种目标并非总是自然契合，经常会产生张力。

2、权力来源的二元性

形式上，政府的权力来自宪法和法律（法治逻辑）；实质上，中国政治权力的根本来源是党的领导（政治逻辑）。“党领导一切” 的原则决定了，当法律程序与政治判断发生冲突时，政治判断拥有最终的裁决权。

因此，这个悖论是结构性的、内生的。它不仅仅是“宣传”和“实践”的表层不一，而是中国试图将“法治”这一现代治理工具，嵌入并服从于“政治”这一根本执政逻辑时，所必然产生的内在紧张。只要这两个元点不变，这个悖论就会持续存在。

四、二元性背后的立场问题

法治注重程序正义、注重过程，价值中立，不要价值判断。但讲政治一定要有价值判断，一定要有立场。

有时候跟朋友争论起一些事情来，你发现争论的人持有的基本的原则都不一样，有些人持价值中立，说这个事我们不要做价值判断，我们就实事求是、就事论事，但有些人就有价值判断，有立场，而我就属于那种有立场的那种人。马克思主义者一定是有立场的，他就是站在最广大劳动人民群众的最根本的立场。讲政治就是这样，有些事它可能违法可能违规，但是对广大老百姓好，就去做这个事，这就是讲政治。

要讲法治，法都不健全，怎么来讲法治？九十年代我读中学就学了叫有法可依、有法必依、执法必严，违法必究。要健全法治，这个成本其实非常高。

首先，立法成本非常高，中国有个词叫“天衣无缝”，要真把整个社会生活的方方面面都有法律条文来规定的，是不可能的。

其次，中国还有句古话这叫“执法愈密，为政愈疏”。宋朝就是属于中国的政治经济文化生活相达到一个空前的高度，所以它法制建设相对就比较完备，但问题就出来了，大家都按照法制办事，然后就会发现没有人去正儿八经干事，当官的没有事可干了，所有事，所有的流程，都有制度给他规定好了，他动辄得咎，索性就什么也不用干了，还怎么改革，怎么进步？

五、超越“非此即彼”的思考方向

单纯的宣传法治而实践政治，或一味批评“政治干预”而不理解其深层逻辑，都无助于问题的解决。真正的出路在于寻求在更高层次上统合这两种要求，构建一种“有政治的法治”或“法治化的政治”。

这需要体系性的建设：

1、法治的深化与适应（让法治更能承载政治）：

立法环节：将更多“政治考量”通过民主、科学的立法程序转化为明确的法律规则。例如，如何界定“系统性风险”？什么情况算“公共利益受损”？需要通过法律予以细化，减少模糊地带，让官员在执法时有法可依，而非依赖临时性的政治判断。

司法环节：大幅提升司法体系的独立性、专业性和权威性，使其有能力承担起“讲政治”所要求的纠纷解决和社会稳定功能。例如，真正落实证券集体诉讼，让投资者通过司法渠道而非围堵衙门来维权，从而减轻行政部门的“政治压力”。

2、政治的法治化与现代化（让政治更尊重法治）：

决策透明化：即便出于政治考量的决策，其过程也应尽可能公开、规范，接受监督，避免“黑箱操作”和权力任性。这本身就是一种政治文明。

责任明确化：清晰界定在何种情况下可以、以及如何启动“政治 override”（政治优先于法律）。这不能是随意的，而应是一种高度谨慎、程序极端严格的例外机制，并有相应的问责制度。

3、培育“社会”作为第三极：

我在之前的文章中就指出，在非自由竞争市场，“交给市场”等于“交给资本”。因此，需要培育强大的社会力量（如真正的消费者协会、投资者保护组织、独立媒体等）来参与博弈和监督，形成 “市场-社会-政府” 的多元均衡，避免在“政府干预”和“资本垄断”两个极端间摇摆。

4、制度和人事二者不可偏废

我觉得读钱穆收获最大的一句话，而且几乎每次讲课的时候我都会用到、都能用到这句话，叫“制度和人事二者不可偏废”。现在我们讲建设法治社会，说一个好制度，可以让坏人变好了，一个坏制度可以让一个好人变坏，诚然制度重要，但是制度是死的人是活的，有好制度，也必须有好的人事，安排让谁在什么样的位置上干什么样的事情，这个是非常关键的。除了上述三点制度建设之外，还必须要加强人才队伍的组织和建设。

六、结论

“讲法治”与“讲政治”的悖论，是中国治理体系的核心张力。

它无法被消除，但可以被管理。未来的方向不是择一弃一，而是通过系统的制度设计，将“讲政治”的实质关怀和价值立场，更多地吸纳、转化、融入到“讲法治”的程序和规则之中，同时让“讲法治”的程序和规则，能够有效保障和实现“讲政治”所追求的长期稳定与人民福祉。

最终目标，是构建一种兼具程序正义与实质正义、法理权威与政治权威高度统一的中国特色社会主义治理模式。

这是一个极其艰巨但必须完成的历史任务。

← 返回资本市场改革评论目录　|　返回首页