北交所：借鉴银行业普惠金融经验，建设资本市场普惠金融生态

联合课题组 · 公众号「三板会」 · 北京 · 2025-07-03 15:07

去年我跟同事王瑞偲与中国普惠金融研究院的首席经济学家莫秀根、研究院安平博士组成联合课题组，对资本市场普惠金融进行研究，此文是课题的一部分，被全国股转公司北交所主办的《多层次资本市场研究》期刊收录发表。

摘要：普惠金融与全体人民共同富裕的目标具有内在一致性，更是金融支持中国式现代化的有力支撑。在资本市场发展普惠金融，是金融工作政治性、人民性的内在要求，但在资本市场践行普惠金融，缺乏理论和先例可循。我国银行业普惠金融发展已经取得举世瞩目之成就，因此银行业普惠金融发展历程对资本市场普惠金融有许多可供借鉴之处。本文首先剖析银行业普惠金融十年发展历程，提炼经验成果，总结教训不足，后从生态建设角度入手，借鉴银行业经验教训，比照结合资本市场自身特点，从理论、制度、主体、市场、环境五方面描绘资本市场普惠金融生态蓝图，并对应提出五方面的建议，以期为我国的资本市场普惠金融发展提供参考。

关键词： 普惠金融 资本市场 生态建设 北交所 新三板

2023年10月，习近平总书记在中央金融工作会议提出“深刻把握金融工作的政治性、人民性”，“做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章”。普惠金融对促进金融资源的公平配置，帮助金融弱势群体摆脱金融排斥，缓解小微企业融资约束，缩小城乡差异，促进乡村振兴，推动经济稳步增长具有重大意义。聚焦普惠金融，做好普惠金融大文章，是金融工作政治性、人民性的内在要求。

自第一次工业革命以来，全球经济达到空前繁荣的同时，也极大地加剧了居民收入的不平等，贫富差距所带来的极端主义和民粹主义已经让西方世界陷入深重危机。反观中国，实现全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求。党的十八大以来，脱贫攻坚与建设小康社会取得举世瞩目的成就，其中普惠金融发挥举足轻重的作用。从小康社会走向共同富裕，是一个逐步探索的过程，需要不断拓展普惠金融的广度与深度，建设更高水平的普惠金融。

一、普惠金融——社会主义金融的重要组成部分

2005年是“普惠金融”诞生之年，联合国正式提出“普惠金融”的概念，将其定义为一个能有效、全面地为社会所有阶层（特别是贫穷、低收入群体）提供服务的金融体系。同年，央行、商务部、国开行等与联合国开发计划署合作开展“建设中国普惠金融体系”项目。2016年，国务院在《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》中正式提出：普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会和实现共同富裕的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。

中国是全球首个将发展普惠金融上升为国家战略的经济体。普惠金融发展通过促进经济增长和缩小收入差距，促进共同富裕（张龙耀等，2023）。从个体层面来看，家庭每增加一项金融服务，家庭收入便会上升12.4%。家庭普惠金融指数每上升10%，农村家庭的人均收入将会增加11.2%，城市家庭人均收入可以增加5.0%，普惠金融对农村家庭收入带来的增幅是城市的两倍，对缩小城乡收入差距具有显著意义（尹志超，孙爽，2023）。从宏观层面看，普惠金融发展水平每提高1个标准差，东部地区的人均实际GDP增长率平均将提高5.1个百分点，西部地区的城乡收入差距平均将下降10%（李建军等，2020）。普惠金融具有明显的正外部性，对促进共同富裕具有非凡意义。

普惠金融的服务对象是低收入群体和中小企业。中小企业是经济发展中最活跃、最灵活的企业群体，因此过去十年中国普惠金融体系建设过程中，重点发展的是面向中小企业的普惠金融。按照金融体系的设置，我们可以将普惠金融分为直接融资的普惠金融和间接融资的普惠金融，中小企业从银行获得贷款是间接融资的普惠金融，中小企业通过资本市场获得股权融资是直接融资的普惠金融，二者都是服务于中小企业的普惠金融。

新三板北交所就是为专精特新中小企业融资的资本市场，实则就是资本市场的普惠金融。但多年以来，市场各界在理论上、政策上、宣传上，都未能意识到这一性质。事实上，国务院也是在2023年10月印发的纲领性文件《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》中，才将资本市场独立成段，指出要“提升资本市场服务普惠金融效能”。

为实现共同富裕，推进中国经济高质量发展的今天，建设资本市场普惠金融生态刻不容缓，而学习借鉴银行业的经验教训是一个重要方式。

二、银行业普惠金融的经验教训

（一）银行业普惠金融的发展成就

2013年党的十八届三中全会首次提出发展普惠金融，并将其上升为国家战略。此后，监管部门出台了一系列政策措施，经过10年发展，取得诸多成就，包括银行网点覆盖面显著扩大；小微企业、乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果等重点领域金融服务可得性持续提升；普惠金融产品丰富多元，服务深度广度明显增强。

以普惠小微贷款为例，普惠小微贷款是银行面向满足各项条件的、单户授信总额在限额内的中小企业发放的，具有利率优惠的贷款，是银行业普惠金融最重要的业务。根据央行最新发布的《2023年金融机构贷款投向统计报告》，普惠小微贷款余额从2018年末的8.00万亿元增长到2023年末的29.40万亿元，占金融机构人民币各项贷款余额的12.37%，期间年均复合增长率为29.73%（部分增长来自于2019年普惠小微贷款口径调整），全年新发放的普惠型小微企业贷款平均利率从2018年的7.40%下降到2023年的4.78%。2024年前三季度，普惠小微贷款余额同比增长14.69%，利率进一步下降至4.42%。从资金供给的数量和价格两个维度，我国银行业普惠金融事业取得世界瞩目的成绩。

（二）银行业普惠金融的先进经验

回顾银行业普惠金融十年发展历程，我们认为其中有四条经验最为重要。

1、顶层设计与部委协同

（1）党对金融工作的集中统一领导和党对普惠金融工作的重视是我国普惠金融取得显著成就的最主要原因。

普惠金融同时具有公共品+商业私人产品的混合属性（赵建，2018），在以商业贷款为主的市场环境下，以市场化手段从事普惠金融是难以盈利且无法持续的，这也是众多第三世界国家普惠金融实践失败的根本原因，如厄瓜多尔出现人民起义，全部都拒绝归还小微信贷；印度和孟加拉国的大量欠款人自杀、起义。从国际经验来看，大部分普惠金融贷款利率较高，而借款人由于经济困难，更倾向于把钱用在消费而非生产。在较差的基础设施和市场环境下，即便借款人有利用贷款从事生产的愿望，也很难实现。这从侧面说明，普惠金融需要稳定的政治环境和来自上层强有力的支持，才能真正扎根落地。

（2）顶层设计的前瞻性为普惠金融发展保驾护航。

中国是全球首个将发展普惠金融上升为国家战略的经济体，2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新”。2015年国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，成为普惠金融执行层面的纲领性文件，2023年国务院印发了适应新发展阶段的纲领性文件《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》，其中第3、4、5项分别对银行、保险、资本市场未来五年普惠金融发展做出重点规划。在2024年7月党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，提出“积极发展科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融，加强对重大战略、重点领域、薄弱环节的优质金融服务”。关于普惠金融的一系列顶层设计正是普惠金融大跨步前进的推动力。

（3）强化跨部门工作协调机制，多策并举形成有效激励。

普惠金融政策以国家金管局（原银保监会）、人民银行、财政部为主体，协同国税总局、工商总局、工信部、证监会、农业农村局等部门，围绕小微企业、三农等重点服务对象出台优惠资本计量等差异化监管政策、利息收入免征增值税等财税政策、再贷款再贴现等货币政策，建立健全普惠金融重点领域贷款指标体系和评价机制，强化信用信息归集共享、金融知识普及和消费者权益保护。几大部门协同发力，使金融资源不断流入普惠金融领域。

2、锚定发展目标与针对性制度安排

以国家金管局、人民银行为主的监管部门，在国务院总体政策目标的基础上，为银行业普惠金融设定了增速和利率两个主要目标和有贷户、首贷户等配合目标。具体来看，2011年-2014年，银监会要求小微贷款增量不低于或高于上年同期、增速不低于上年全部贷款平均增速或各项贷款增速。2015年-2018年，取消对增量的要求，保留对增速的考核，同时为了解决首贷难的问题，监管在考核中引入有贷户指标。2018年，银保监会提出“两增两控”目标。2019-2021年，政府工作报告连续3年对国有大型商业银行普惠小微贷款作出具体增速不低于30%、40%和30%的要求，报告首次提出增加“首贷户”数量。

为实现锚定目标，上级部门制定了各类针对性政策以提高银行开展普惠金融的积极性，并对前期政策不断修订完善，填补政策漏洞。具体来看，政策可以分为以下四类：

以降低普惠小微贷款资金成本为目标的政策，如：定向降息、定向降准、提供再贷款支持、符合条件的小微企业和个体工商户贷款利息收入免征增值税、提高普惠小微贷款单户授信额度上限等。

以提高实施主体积极性为目标的政策，如：提高普惠金融业务不良贷款容忍度、降低资本风险权重、将小企业信贷情况与分支机构扩张挂钩、增加小微企业贷款考核权重、优先支持发行小企业贷款金融债、支持银行业金融机构发行小微企业贷款资产支持证券、支持银行单列信贷计划、加大内部资金支持力度、安排专项激励费用、深化落实普惠信贷尽职免责办法等。

以强化跨部门协作为目标的政策，如：与国税部门建立银税合作机制、与工信部建立“专精特新”中小企业名单推送共享机制等。

以约束贪腐套利，防范金融风险为目标的政策，如：禁止向小微企业贷款收取承诺费和资金管理费、严格限制收取财务顾问费和咨询费、打击资金套利、禁止资金流向房地产和金融领域等。

3、明确发展主体与引导良性竞争

我国银行业普惠金融可以根据规模和服务范围半径，分为以下四类主体：六大国有银行、股份制银行、地方法人金融机构、开发性和政策性银行，其中地方法人金融机构包括农村信用社、城市信用社、城市商业银行、农村商业银行、中小信托公司、中小金融租赁公司等。四类主体的普惠金融推进力度和效果各不相同。

我们认为普惠小微贷款经历了百花齐放、大行接力、有序竞争三个阶段。2006年-2014年，政策层面给予经营小额信贷的金融机构诸多支持，除了传统的货币、财政与监管考核支持外，还鼓励小额信贷公司展业，鼓励民营资本组建村镇银行。如2008年银监会和人民银行出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》，将小额贷款公司试点扩大到全国，小额贷款公司数量迅速增加，2015年巅峰时期全国共有8910家小额贷款公司。2012年银监会出台政策支持民营企业参与村镇银行发起设立或增资扩股，2013年末，全国已组建村镇银行1071家，2015年末，这一数字是1377。从实现效果上看，一些村镇银行和小额贷款公司确实起到了服务“三农”和小微的作用，但由于商业性目标趋使他们追求盈利和做大避小，低端客户服务问题并没有得到有效解决，且行业整体大跃进式的发展，为金融稳定带来了一定隐患。自2015年开始，监管谨慎批准新的村镇银行组建，同时严肃治理P2P网贷、互联网金融、小额贷款公司。

2015年-2022年，在主管部门的要求下，国有大行接力推动普惠金融发展。2017年国务院要求各大国有银行成立普惠金融业务部，2019-2021年，政府工作报告连续3年对国有大型商业银行的普惠小微贷款作出具体增速要求，开启普惠金融大行下沉之路。从实际效果来看，2019-2023年银行业金融机构普惠小微贷款余额年均复合增速为25.3%，全年新发放的普惠小微贷款平均利率从2018年的7.40%下降到2024年三季度的4.42%。在疫情关键时刻，国有大行逆周期发力，保障了普惠小微贷款余额增速，推动了贷款利率降低，发挥了重要的托底作用。然而大行下沉过程中，也对地方中小银行形成挤出效应。

2023年，国务院《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》提出，“引导各类银行机构坚守定位、良性竞争”、“发挥其他各类机构补充作用”。引导大型银行、股份制银行进一步做深做实支持小微经营主体和乡村振兴的考核激励、资源倾斜等内部机制。推动地方法人银行坚持服务当地定位、聚焦支农支小。发挥小额贷款公司灵活、便捷、小额、分散的优势，提升普惠金融服务效能。银行业普惠金融逐步迈入有序竞争阶段。

（三）银行业普惠金融的经验教训

从满足中小企业日益增长的金融需求角度和可持续发展角度看，银行业普惠金融发展过程中也走了一些弯路，主要有以下四点：

1、早期对普惠金融的实施主体认知不充分

在推行普惠金融的早期，社会普遍存在这样的思维误区：大银行服务大企业大客户，小银行、小金融机构服务小企业小客户，要推行普惠金融，就需要多增加小金融机构。但由于农商行存在“省联社—县级法人主体”二元管理模式、村镇银行管理层经营过程中受民营股东干涉多、小贷公司业务缺少管控等问题，加之小型机构规模较小，抗风险能力差，大跃进式发展对金融稳定带来了一定隐患。从宏观角度，普惠金融能够有效促进社会经济发展和居民收入提高，缩小贫富差距，具有正外部性，应当率先由国有性质法人主体承担起建设普惠金融的主要责任。

2、国有大行接力过程中积累了一些风险

在政策要求下，为了触达下沉客户的同时不下沉风险，国有大型银行倾向于做抵押类业务，被中小银行视为“掐尖”，客观上对经营本地市场的中小金融机构形成挤出效应。大行在下沉过程中，完成政策要求的指标是首要任务，大行普惠小微贷款利率接近甚至低于LPR报价，这导致中小金融机构净息差不断收窄，叠加综合成本较高，经营风险加剧。

同时，当银行竞逐客户、贷款利率逐渐走低的时候，客户会形成“贷款非常便宜”的错觉，盲目利用贷款扩大生产投资，造成金融资源的浪费，也为不良率埋下隐患。

3、尽职免责制度尺度较难把握

一方面，银行内部长期以来存在对不良近乎“零容忍”的文化，对落实尽职免责缺乏动力，另一方面，尽职免责也缺乏明确的、可量化的标准、边界，如果免责标准过于宽松，容易产生道德风险，如果标准过于严格，则起不到作用。2024年8月，金融监管总局发布了《关于普惠信贷尽职免责工作的通知》，对免责与追责条款进一步细化，列举了7种可全额免责的情形和4种可减轻或免责的情况，为银行业普惠金融工作提供了“准绳”和“指引”。

4、金融服务具有同质性，与客户需求尚存差距

相较于目标群体多样化的需求，普惠金融产品和服务的同质性严重，大中小银行未能形成差异化竞争、优势互补。具体来看，大银行在业务产品开发、信息科技方面具有明显优势，而中小银行具有得天独厚的网点、软信息等“属地”优势。但是大银行未能很好地利用优势去开拓新市场，而是与中小银行同质化竞争优质客户，而中小银行在资金成本、深挖本地市场、产品开发方面存在不足，难以满足普惠金融对象多元化、个性化的金融需求。

三、建设资本市场普惠金融生态

（一）资本市场普惠金融现状

在西方经济学框架下，普惠金融聚焦于低收入人群和中小微企业，所涉及的衡量普惠金融的指标仅包括支付、储蓄、贷款和保险等几项，在这一框架下开展的第三世界普惠金融，以缩小贫富差距为目标，但大多以失败告终。而中国特色普惠金融体系，不仅与全体人民共同富裕的目标具有内在一致性，更是金融支持中国式现代化的有力支撑。要调动金融体系内的各主体都参与到普惠金融建设中，就不能仅依靠以银行业为代表的间接融资，更要发展以资本市场为代表的直接融资普惠金融。

资本市场是长期资金市场，包括股票市场、债券市场和基金市场等，本文重点讨论狭义的资本市场，即股票市场的普惠金融生态建设问题。股票市场的普惠性体现在服务投融资两端，一方面，通过提供融资服务，满足中小企业扩大融资来源、降低融资成本、获得资本金补充、战略投资者、撬动间接融资等一系列需求，另一方面，通过提升投资服务水平，增加居民财产性收入，助力共同富裕的实现。

资本市场与银行信贷市场相比有其特殊性，一是信贷业务的服务和资金供给都可以由银行来完成，而资本市场服务和资金提供方则是分离的，需要协同更多的市场主体，生态构建更加复杂。二是股权投资中投资者与企业风险共担，追求与风险水平匹配的投资回报，而非固定利息，对企业的成长性、盈利性有更高要求。所以普遍的共识是中小企业不适合股权投资，对于如何建设资本市场普惠金融，更是缺乏理论指引和实践参考。

中国的股票市场是一个多层次资本市场，包括以主板、创业板、科创板、北交所构成的场内市场，以及以新三板和区域性股权交易市场构成的场外市场，并不是所有的资本市场都可以纳入普惠金融的范畴，也并不是所有的中小企业都是资本市场普惠金融服务的对象。根据我国工信部印发的《中小企业划型标准规定》《优质中小企业梯度培育管理暂行办法》，截至2024年11月，我国已累计培育科技和创新型中小企业超60万家，专精特新中小企业超14万家，专精特新“小巨人”企业1.46万家。我们认为，资本市场的普惠金融不是服务所有的中小企业，而应该是聚焦于服务专精特新中小企业中那些具有高成长性、高创新性的中小企业。

从这一视角出发，资本市场普惠金融实践已经存在超过10年，且初具规模，那就是北交所、全国中小企业股份转让系统（下称新三板）和区域性股权交易市场（下称四板）。

2013年全国中小企业股份转让系统正式成立，定位于服务“中小微”企业的股权融资，正式揭开了中国资本市场普惠金融之路的序幕。2021年9月2日证监会《坚持错位发展、突出特色建设北京证券交易所 更好服务创新型中小企业高质量发展》中正式提出“补足多层次资本市场发展普惠金融的短板”，普惠金融与多层次资本市场概念首次融合。

根据公开数据，2013年-2023年，沪深交易所累计股权融资额约为14.36万亿元，北交所累计股权融资额为396.53亿元，新三板累计股权融资额5964.72亿元。若按上述数据粗略计算，北交所、新三板累计股权融资额占全部融资额的比例为4.24%，远低于银行业普惠小微贷款占人民币各项贷款余额的12.37%。

（二）借鉴银行业经验教训，建设资本市场普惠金融生态

进入新世纪以来，我国不断完善多层次资本市场建设，基本确立了由主板、创业板、科创板、北交所、新三板、区域性股权交易市场组成的的“金字塔”体系，但是对于多层次资本市场如何与普惠金融相互融合促进，相关的研究实践尚属初期。

生态学认为，生态是指在一定的时间和空间内，自然环境和占据这个自然环境的生命有机体之间由于不断地进行物质和能量的交换而形成的统一整体（杨宗杭等，2019）。金融系统是一个生态，资本市场是金融系统的一个子生态。从生态的角度规划和建设资本市场的普惠金融，有助于防范金融风险，实现普惠金融的良性循环，促进中小企业的健康发展和人民的共同富裕，达到“大制不割”的和谐状态。类比到资本市场，我们认为资本市场的生态包括：理论、制度、主体、市场、环境五方面，其中主体中包括监管部门、融资者、投资者和中介机构，环境是指资本市场所处的社会大环境，包括文化、政治、经济和舆论等多个方面。建设资本市场的普惠金融，就是对资本市场生态的五个方面进行普惠金融改造。

1、理论层面亟待融合与创新

我国资本市场起步较晚，主要是学习借鉴西方经验，并在实践中逐步进行改革探索。在西方的经济框架下，增进社会福祉依赖于自由市场条件下竞争带来的效率提升，普惠金融处于较为边缘的位置。但社会主义的市场经济要求公平与效率并重，普惠金融已经成为实现共同富裕这一远景必不可少的拼图。最新的中央文件已经指明资本市场对于发展普惠金融的重要意义。2023年10月国务院印发的《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》首次在普惠金融的顶层设计中，将资本市场提到与银行、保险同一高度，要求资本市场在普惠金融建设过程中，应当发挥与银行、保险同等层次的作用，发展目标包括“拓宽经营主体直接融资渠道”、“丰富资本市场服务涉农主体方式”、“满足居民多元化资产管理需求”。因此学术领域应当围绕中央指示精神，加快普惠金融的理论创新，探索普惠金融与多层次资本市场理论的融合发展，保持理论研究对实践的领先性和前瞻性，为实践提供指引。

2、制度方面需要创设和完善

借鉴银行业普惠金融发展，结合资本市场特点,监管部门通过制定具有针对性的实施政策,对市场主体的行为进行激励和约束，使资本市场生态趋于完善。

(1)确立资本市场普惠金融执行标准。

银行业开展普惠小微业务时，一个非常重要的基础是设定普惠小微贷款标准。普惠小微贷款标准最初是单户授信500万元以内，2019年人民银行与银保监会统一口径，将标准提高至1000万元，并沿用至今，未来有望提升至2000万元。明确执行标准是政策制定和落实的基础，也是银行展业和考评的抓手，资本市场普惠金融生态建设，应当首先确立执行标准。2023年9月1日证监会印发的《中国证监会关于高质量建设北京证券交易所的意见》（又称“深改19条”）中提出“研究明确资本市场普惠金融执行标准”。标准制定工作宜尽早开展，我们认为，资本市场普惠金融服务对象在定性指标上可以与工信部的专精特新企业认定标准相结合，在定量指标上可以与目前新三板挂牌和北交所上市的条件相结合，但在设立营收、利润等财务指标门槛下限的同时，也需要对财务指标上限进行规定，防止大企业挤占普惠金融资源。

(2)制定资本市场普惠金融发展目标。

目标是压力也是动力，银行业通过对发展目标的拆解，倒推需要的政策支持、组织结构调整、团队和资源配置，提前谋划布局，并设定阶段性考核目标，最终实现普惠小微贷款规模连续数年高速增长，利率持续下降。我们认为，资本市场应当设立自己的普惠金融目标，主要是挂牌、上市企业数量和市场融资规模两方面目标，并做好中长期规划。在企业数量层面，可以将北交所、新三板的企业数量与我国不同层次的专精特新中小企业数量进行匹配，例如，我国已累计培育近1.5万家专精特新“小巨人”企业，北交所应定位于满足这部分企业的上市融资需求，可以设定3年、5年甚至10年的阶段性目标，能否可以在2027年底，实现10%的“小巨人”企业上市，在2030年底，实现30%的“小巨人”企业上市？已累计培育专精特新中小企业14万家，新三板可以设定3到5年的阶段性目标为30%，即实现约4万家企业挂牌。长期来看，资本市场普惠金融应当实现应上尽上，有进有出的良性循环。在融资规模层面，可以将3到5年的阶段性目标设定为10%，即普惠金融融资总额占资本市场全市场融资总额的1/10，考虑到中小企业营收和利润占规上企业的比重均超过50%，资本市场的支持力度还有巨大提升空间。

（3）强化资本市场普惠金融跨部门协作。

建议北交所、新三板与工信部中小企业局建立“专精特新”中小企业名单推送共享机制；与银行合作创新“公开发行贷”、“挂牌贷”等产品，企业公开发行或挂牌成功即自动获得授信额度，让挂牌上市成为直接融资体系和间接融资体系的链接点，二者互相合作，共同服务于专精特新企业；与国税总局和财政部商议，为登录资本市场且合规经营的中小企业提供税收减免。

（4）制定以提高服务主体积极性为目标的政策。

如：对国有券商普惠金融业务降低利润要求；《证券公司分类监管规定》提高对普惠金融业务的考核权重；对普惠金融业务收入免征增值税；鼓励、要求国有大型券商设立普惠金融业务部；支持券商内部单独制定普惠金融业务计划，安排专项激励费用，保证从业人员收入；制定普惠金融部门及业务人员尽职免责标准，增强包容性，减少终生追责。

（5）完善以增加资金供给为目标的政策。

如：加快推动社保基金、银行系创投投入，强化银行投贷联动政策；政府转变资金使用方式，将财政补贴、上市/挂牌奖励、招商引资优惠转为设立创业投资引导基金，以股权投资形式提供支持，或在二级市场投资本地中小企业；弱化国有资本短期业绩要求，以资金投放规模、社会资本撬动效应作为考核方向；用好《证券公司分类监管规定》和公募基金管理人分类评价制度，引导券商自营、资管加大普惠金融投入力度，鼓励、要求公募基金发行普惠金融产品，增加普惠金融投资比例。

（6）完善以约束贪腐造假，防范金融风险为目标的政策。

如：强化中介机构“看门人”职责，从严惩处财务造假、虚假陈述等行为；限制中介机构普惠金融服务收费费率；国有资本做好“耐心资本”，谨慎使用回售条款。

3、不仅要关注服务主体，更要关注资金主体

从实践来看，银行业普惠金融早期培育了一大批中小金融机构，但发展成效不佳，新三板也曾出现与之类似的情形，2014年到2016年，新三板挂牌公司数量迅速增加，为中小企业融资做出较大贡献，但是大量挂牌公司一哄而上，鱼龙混杂，辨别优质企业的交易成本激增，而资金承接力度不足，市场流动性持续恶化，中小券商提供挂牌后服务的动力和能力都不足，挂牌公司获得感很低，2016年后新三板发展陷入困境。我们认为，资本市场要避免重走银行“老路”，重要的一点是培育主体。

（1）服务主体方面，国有大型券商需要重点投入，中小券商开展特色化经营。

资本市场应当借鉴银行业经验，鼓励国有大型券商发挥“头雁”作用，制定普惠金融业务增速目标，设立普惠金融业务部，加大业务投入。同时必须注意，银行业国有大行普惠金融业务下沉的过程中，也对地方中小银行造成一定挤出效应，造成同质化竞争，不利于市场发展，资本市场应当引以为戒，引导大型券商普惠金融做深做实，鼓励中小券商扎根地方、基于优势领域、优势业务开展特色化经营，丰富普惠金融服务生态。

（2）资金主体方面，国有资本应当发挥先遣作用和引领作用，推动公募基金、阳光私募投向普惠金融。

基于和选择中介机构类似的逻辑，能够推动普惠金融进一步深化的资金方必须有足够强大的资金实力，以服务国家战略而非利润最大化为目标，能够接受保本微利，愿意做“耐心资本”追求长期回报，具备逆周期投资的能力，这些特性决定了国有资本要发挥普惠金融主力军的作用。事实上，国有资本投资普惠金融的时机已经到来。过去数十年政府财政资金大多投向基建、棚改领域，这一资金使用方式面临着固定资产投资饱和、撬动社会资本难度加大、收益率无法覆盖资金成本等多方面困难，而从固定资产投资转向股权投资为财政资金使用提供了新思路。在执行层面，国有资本应当弱化短期业绩要求，以培育有竞争力的投资基金市场主体、撬动社会资本为发展目标，发挥国有资本作为耐心资本，推动资本与科技结合、支持科研成果落地、培育世界一流企业的作用。

另一方面，应适时推动公募基金、阳光私募投向在新三板挂牌和北交所上市的专精特新中小企业。专精特新中小企业中不乏高增速、高利润率的优质企业，同样能提供超越市场基准的回报率，过往公募、阳光私募等基金存在路径依赖，过度集中投资大型上市公司的股票，结果是在促进金融高质量发展和提供投资者回报方面均不尽人意，我国基金业大而不强。两类基金应当借助本轮基金业改革势头，搭建多元化投资体系，加强对国家支持战略方向和中小企业的投资。

4、加强北交所、新三板、四板市场建设

（1）建议加快落实“深改19条”。

高质量扩容是北交所各项改革的基础，同时对新三板有较强的支撑作用；新三板综合改革方案涉及的一揽子政策规划应当与普惠金融大局配合，需要上文提到的各个部委、券商、银行等各金融行业的支持；完善区域性股权市场需要横向规则对接和进一步向上与新三板、北交所打通，促进区域性股权市场之间的互动与共赢，辅导企业登陆更高层次的资本市场。

（2）满足投资者需求，做好投资端的共同富裕。

国务院意见中对资本市场普惠金融要求的第三点是“满足居民多元化资产管理需求”。这一点体现在2024年下半年股市活跃度大幅提高，A500指数ETF规模迅速增长。我们认为，丰富基金产品类型，专精特新中小企业基金不能缺席。北交所应当尽快发行场内ETF基金，待高质量扩容到一定规模后，发行“专精特新”指数基金。

5、加强舆论宣传，改善舆论环境

无论是理论还是实践，资本市场与普惠金融两个概念长期处于分离状态，中央和地方政府、监管部门、市场主体和居民对资本市场普惠金融这一提法都认知不足，中小企业不适合股权投资的偏见也根深蒂固，因此在政策制定和业务开展方面束手束脚，企业对于自身能否享受资本市场服务也缺乏信心，不敢主动接触。一个有利的舆论环境对于普惠金融发展是必不可少的，我们认为监管机构应当争取官媒支持，研究学者、市场人士应当主动发声和建言献策，增进社会对资本市场普惠金融的认识，共同营造良好的外部环境。

以上建议从生态的角度，涵盖了理论、制度、主体、市场、环境五方面内容，为资本市场普惠金融生态建设描绘了一副简要的蓝图。但知易行难，在资本市场发展普惠金融为全球首创，并无先例可循，发展过程中受到质疑、经历挫败是可以预见的，这一改革的艰难程度可能仅次于1990年沪深交易所设立。值得欣喜的是，中央已经明确了资本市场普惠金融的战略方向，为我们提供了顶层支持，作为改革的推动者，监管机构应当坚定信念，作为改革的参与者，从业人员应当保持信心，共同为普惠金融助力共同富裕尽责尽力、善作善成。

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